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當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電推廣面臨的問題
來源：未知 日期：2015-11-26 點擊：次
光伏產(chǎn)業(yè)是新能源產(chǎn)業(yè)的重要發(fā)展方向之一，光伏市場的發(fā)展對于優(yōu)化我國能源結(jié)構(gòu)、促進能源生產(chǎn)和消費革命、推動能源技術(shù)創(chuàng)新等方面都有重要的意義。當(dāng)前光伏應(yīng)用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發(fā)電兩種方式，其中分布式光伏發(fā)電是指裝機規(guī)模較小(幾千瓦至數(shù)兆瓦)、布置在用戶附近的光伏發(fā)電系統(tǒng)，通常接入35千伏等級以下的電網(wǎng)。
隨著近年來光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的不斷提高、應(yīng)用成本的明顯下降，尤其是自2013年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)以來，價格、財政、稅收等一系列利好政策陸續(xù)出臺，我國居民分布式光伏發(fā)電已經(jīng)具備了大規(guī)模發(fā)展的可能。然而在具體實踐中，目前居民分布式光伏發(fā)電的推廣也還面臨著一系列的障礙，盡管它們更多表現(xiàn)為實際操作過程中的一些細(xì)節(jié)問題，卻切實阻礙著將我國居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用的“可能”轉(zhuǎn)為“現(xiàn)實”。
居民分布式光伏發(fā)電的大規(guī)模推廣，根本上要解決兩大難題。一是“經(jīng)濟性差”，即目前的居民分布式光伏發(fā)電必須得到相關(guān)的財政補貼才能保證其有一定的經(jīng)濟回報率；二是“獨立性差”，即居民分布式光伏發(fā)電不是完全獨立的自發(fā)自用系統(tǒng)，它必須聯(lián)上電網(wǎng)才能實現(xiàn)其全部的發(fā)電效益和經(jīng)濟收益。因此，“如何保證合適的經(jīng)濟回報率、如何方便地聯(lián)上電網(wǎng)”是當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電能否得以快速發(fā)展的關(guān)鍵。圍繞“經(jīng)濟性差”和“獨立性差”，可將當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電所遇到的突出問題分為以下幾類：
——電網(wǎng)企業(yè)激勵不相容，缺乏積極性，能源主管部門監(jiān)管乏力，“并網(wǎng)難”成為最重要的制約因素之一
按照目前的政策，“對于個人利用住宅建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項目，由電網(wǎng)企業(yè)直接受理并網(wǎng)申請后代個人向當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T辦理項目備案，并及時開展相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)”。
與此同時，“電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)分布式光伏項目發(fā)電量和國家確定的補貼標(biāo)準(zhǔn)，按電費結(jié)算周期及時向個人支付補貼資金”。換言之，無論是備案、并網(wǎng)還是拿錢，分布式光伏項目的居民都是同電網(wǎng)企業(yè)在打交道，是電網(wǎng)企業(yè)代居民向政府主管部門備案、開展并網(wǎng)服務(wù)，同時將相關(guān)的財政補貼和賣電收入發(fā)放到居民手中。因此，在很大程度上電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度和行為決定著目前居民分布式光伏發(fā)電能否得到快速發(fā)展。
然而在現(xiàn)行的制度安排下，電網(wǎng)企業(yè)成為了唯一一個沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。在居民分布式光伏發(fā)電推廣的過程中，各級政府實現(xiàn)了能源結(jié)構(gòu)清潔化等政策目標(biāo)、光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)銷售了產(chǎn)品、專業(yè)化應(yīng)用企業(yè)看到了商機、具體用戶拿到了補貼，但是電網(wǎng)企業(yè)不僅要接納隨機性、間歇性較強的光伏發(fā)電的電量，給電網(wǎng)運行的管理和調(diào)度增加額外的負(fù)擔(dān)；還要承擔(dān)并網(wǎng)所帶來的一系列成本，包括制定接入系統(tǒng)方案、更換電表、線路接入、并網(wǎng)驗收和調(diào)試等費用。
盡管國務(wù)院在《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)文件中，提出要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)，國家能源局也強調(diào)其派出機構(gòu)要加強對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管。但是在項目具體落實的過程中，電網(wǎng)企業(yè)事實上具有很大空間的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)有激勵安排下，對這種只能給自身帶來負(fù)擔(dān)和麻煩的居民分布式光伏發(fā)電項目，地方電網(wǎng)企業(yè)多半會采取能拖則拖的方式。
現(xiàn)實的情況也正是如此，雖然根據(jù)相關(guān)法律和政策的要求，電網(wǎng)公司對于居民分布式光伏發(fā)電項目的申請應(yīng)該是直接接受、不能拒絕的，國家電網(wǎng)公司《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》中還明確規(guī)定了辦理并網(wǎng)流程的具體時限。然而根據(jù)實際情況，不少地方電網(wǎng)企業(yè)在接受申請時根本不會開具回執(zhí)，沒有了起始時間，就使得相關(guān)時限的嚴(yán)格規(guī)定成為一紙空文。此外，一些地方電網(wǎng)企業(yè)還以各種借口對項目申請進行推諉和拖延，例如有要求物業(yè)同意的、要求小區(qū)業(yè)委會同意的、要求城管同意的、要求住建局備案同意的，等等。盡管電網(wǎng)企業(yè)對于居民分布式光伏發(fā)電項目的相關(guān)并網(wǎng)要求具有一定的合理性，然而在現(xiàn)有激勵扭曲的環(huán)境下，這些并網(wǎng)前提條件更多時候是被地方電網(wǎng)企業(yè)當(dāng)作拖延手段在使用，它使得相當(dāng)多的居民分布式光伏發(fā)電項目陷入遙遙無期的等待或進退不得的僵局。
綜上所述，電網(wǎng)企業(yè)在當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電推廣中扮演著事實上的最重要角色，但同時它又最缺乏積極性，因此“并網(wǎng)難”已經(jīng)成為了制約當(dāng)前我國居民分布式光伏發(fā)電快速發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。
——建設(shè)條件限制過多，相關(guān)法律、金融等支持政策缺失，對相關(guān)企業(yè)支持不足
除了備案流程不規(guī)范、并網(wǎng)難的問題外，居民分布式光伏發(fā)電項目還面臨著建設(shè)難的問題。首先，居民分布式光伏項目的施工單位被要求同時具有電力設(shè)施許可證、建筑施工許可證和安全生產(chǎn)許可證，一個企業(yè)要獲得電力設(shè)施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金，能夠同時擁有上述跨行業(yè)三證的企業(yè)并不多。對光伏項目施工單位的三證要求，如果對于大規(guī)模的光伏電站而言具有一定的合理性，那么對于只有幾千瓦規(guī)模的居民分布式光伏項目而言，就過于苛刻了。在現(xiàn)實的情況中，大多數(shù)居民分布式光伏項目的施工單位資質(zhì)達(dá)不到這個要求，它由此也經(jīng)常成為了電網(wǎng)企業(yè)拒絕居民分布式光伏項目的一個借口。
其次，居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致各方(業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會等)的權(quán)責(zé)界定相當(dāng)模糊。在現(xiàn)實的情況下，物業(yè)公司經(jīng)常采取“多一事不如少一事”的消極態(tài)度，并不鼓勵管轄范圍內(nèi)的居民興建分布式光伏發(fā)電項目，甚至采取各種手段加以阻擾。一個典型的例子是蘇州有一個非常有意愿安裝分布式光伏的高層頂樓用戶，但物業(yè)公司就要求其必須得到該38層樓每一戶居民同意安裝的簽字，最終使得該項目不得不停止。
再次，由于居民分布式光伏發(fā)電項目規(guī)模小、條件復(fù)雜、情況各異，所以目前更多是專業(yè)化的小公司(包括一些新興的創(chuàng)業(yè)型企業(yè))在此領(lǐng)域開展相關(guān)的業(yè)務(wù)、探索可行的商業(yè)化模式。然而就目前出臺的各種政策來看，政府對于這些專業(yè)化企業(yè)并未給予足夠的關(guān)注和幫助，而這些更具創(chuàng)新力和活力的小企業(yè)生存處境的艱難也反過來影響了居民分布式光伏發(fā)電的有效推廣。
——補貼政策執(zhí)行難到位，政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性差
對于居民分布式光伏發(fā)電，盡管國家已有明確的補貼政策，不少地方政府也出臺了各自的補貼政策，然而這些補貼政策在實際執(zhí)行的過程中常常由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因，執(zhí)行難以到位。
例如居民在領(lǐng)取發(fā)電補貼和售電收入時，被電網(wǎng)企業(yè)要求必須到稅務(wù)局開相應(yīng)的發(fā)票；按照國家稅務(wù)局的規(guī)定，只有注冊公司或個體戶才可以開發(fā)票；再根據(jù)工商局的規(guī)定，要想成為能夠售電的公司或個體戶，必須要有供電業(yè)務(wù)許可證；但是能源局又要求，供電業(yè)務(wù)許可證是不能發(fā)給居民個人的，由此從事分布式光伏發(fā)電的居民要想拿到財政補貼和售電收入，就陷入了一個事實上的死循環(huán)。
雖然上述問題最終由國家稅務(wù)總局剛剛出臺“居民并網(wǎng)賣電發(fā)票由電網(wǎng)代開”的規(guī)定而得到解決。然而，也仍存在光伏補貼和上網(wǎng)電費被扣稅的問題。目前電網(wǎng)支付給居民的發(fā)電補貼和售電收入，均被扣除了17%的增值稅。然而根據(jù)稅務(wù)總局的《關(guān)于中央財政補貼有關(guān)問題的公告》(國稅〔2013〕3號)：“納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”，以及財政部的《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》(財稅〔2013〕66號)：“對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實行增值稅即征即退50%的政策”，居民分布式光伏發(fā)電所得的補貼應(yīng)該不交增值稅、售電收入則繳納8.5%的增值稅。地方電網(wǎng)公司對此的解釋是，財政部在向電網(wǎng)轉(zhuǎn)付補貼，已經(jīng)扣除了17%的增值稅。本來居民分布式光伏項目的經(jīng)濟性就比較差，相關(guān)補貼和稅收政策的執(zhí)行不到位更進一步打擊了居民用戶的積極性。
此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發(fā)電的地方配套文件；或者是相關(guān)政策出臺過于隨意，政策穩(wěn)定性差、選擇性過強(如過于強調(diào)使用本地產(chǎn)品、過于注重規(guī)模或大企業(yè))，不利于當(dāng)?shù)毓夥袌龅慕】蛋l(fā)展。
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