繼今年9月會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部五部委出臺(tái)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）后，日前，國(guó)土資源部又聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局出臺(tái)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕10號(hào)）。
　　
　　國(guó)土資源部土地利用管理司副司長(zhǎng)竇敬麗表示，兩個(gè)《意見(jiàn)》的出臺(tái)，是國(guó)土資源部門在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換過(guò)程中履職盡責(zé)的主動(dòng)作為；是落實(shí)中央產(chǎn)業(yè)發(fā)展新要求、主動(dòng)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地新需求的重要抓手；是完善產(chǎn)業(yè)用地政策體系、促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的具體舉措。
　　
　　新政出臺(tái)的背景
　　
　　“落實(shí)中央、國(guó)務(wù)院戰(zhàn)略部署，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)土地利用管理工作提出的新要求，是出臺(tái)完善產(chǎn)業(yè)用地政策的基本背景。”竇敬麗表示。
　　
　　黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略這一重大任務(wù)。國(guó)家將大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新作為重要抓手和實(shí)現(xiàn)路徑，努力將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力從消耗自然資源轉(zhuǎn)向依靠人力資源，大力促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過(guò)實(shí)施“中國(guó)制造2025”、“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃，改造提升傳統(tǒng)增長(zhǎng)引擎，促進(jìn)制造業(yè)邁向中高端；通過(guò)加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、推進(jìn)線上線下互動(dòng)等舉措，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，在產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)中培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。
　　
　　同時(shí)，旅游業(yè)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，十八屆五中全會(huì)將“大力發(fā)展旅游業(yè)”作為“十三五”期間構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系的重要內(nèi)容。
　　
　　為主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、加快形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院就支持文化企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)企業(yè)兼并重組、進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展、促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾、促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展以及旅游投資和消費(fèi)、加快新能源汽車推廣應(yīng)用、促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展、培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等事宜，先后出臺(tái)了多個(gè)差別化支持政策文件。
　　
　　“這些文件中都對(duì)特定行業(yè)和領(lǐng)域的差別化用地支持政策做出了具體規(guī)定。”竇敬麗介紹。但對(duì)具體行業(yè)的單獨(dú)支持政策難以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展的宏觀要求，需要對(duì)支持政策進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。
　　
　　竇敬麗表示，為了落實(shí)中央上述要求，就必須主動(dòng)認(rèn)識(shí)新常態(tài)下土地利用管理的新趨勢(shì)，適應(yīng)新常態(tài)下土地利用管理的新方向，引領(lǐng)新常態(tài)下土地利用方式的新轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政策工具，發(fā)揮協(xié)同組合效用，更多地使用市場(chǎng)思路、市場(chǎng)手段，通過(guò)精細(xì)管理、定向施策，實(shí)現(xiàn)土地利用效率全面提升、土地增值收益公平配置和土地使用方式深刻轉(zhuǎn)變的多重目標(biāo)。
　　
　　“因此，兩個(gè)《意見(jiàn)》在整合既有行業(yè)差別化供地政策思路的基礎(chǔ)上，將相關(guān)支持政策成體系、系統(tǒng)化。”竇敬麗稱，這樣既有利于與既有政策銜接，又有利于集中體現(xiàn)土地政策支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的整體制度設(shè)計(jì)，完善土地供應(yīng)管理政策體系，便于地方和相關(guān)部門把握與執(zhí)行。
　　
　　竇敬麗表示，兩個(gè)《意見(jiàn)》正是在這一背景下出臺(tái)的。
　　
　　出臺(tái)新政的緣由
　　
　　“回應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對(duì)土地利用政策的新需求，規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地管理，是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)用地政策完善要解決的共同問(wèn)題。”竇敬麗直言。
　　
　　她表示，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對(duì)土地供應(yīng)和利用管理方式產(chǎn)生了個(gè)性化需求，這就要求國(guó)土資源管理部門結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地特點(diǎn)，通過(guò)差別化管理，滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，規(guī)范行業(yè)用地管理，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
　　
　　比如，在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，各地為支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，紛紛出臺(tái)配套措施，大多涉及用地管理政策。然而，因國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一規(guī)范的政策引導(dǎo)，地方在制定相關(guān)用地支持政策或執(zhí)行現(xiàn)有政策時(shí)，存在尺度不一、不規(guī)范操作等問(wèn)題。
　　
　　“同時(shí)，部分土地供應(yīng)政策也確需調(diào)整。”竇敬麗表示，新產(chǎn)業(yè)用地具有研發(fā)用途比例高、不同用地類型混合成分高、用地需求多元化等特征，現(xiàn)行部分土地供應(yīng)和管理政策已難以適應(yīng)，且存在部分政策空白點(diǎn)。
　　
　　再比如，長(zhǎng)期以來(lái)，旅游業(yè)發(fā)展用地中存在一些突出矛盾，包括規(guī)劃銜接不足、服務(wù)設(shè)施和自然景觀用地管理方式不明確、旅游新業(yè)態(tài)用地支撐不充分等，既不利于土地的規(guī)范管理，又抑制了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　
　　竇敬麗總結(jié)，企業(yè)和地方都有調(diào)整完善相關(guān)政策的需求，需要出臺(tái)政策予以明確。
　　
　　推出新政的好處
　　
　　“針對(duì)產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)和管理中的具體問(wèn)題，兩個(gè)《意見(jiàn)》完善了系列政策措施，有助于支持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，提升土地利用效率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。”竇敬麗稱。
　　
　　一是積極保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。新政提出，將新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地納入土地利用總體規(guī)劃，按“先存量、后增量”原則，優(yōu)先安排用地供應(yīng)，積極落實(shí)年度新增建設(shè)用地指標(biāo)等要求，在政策設(shè)計(jì)中體現(xiàn)以土地政策落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策、通過(guò)完善產(chǎn)業(yè)用地政策體系服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的取向。
　　
　　二是指導(dǎo)各地明確典型項(xiàng)目的建設(shè)用地用途與供應(yīng)方式，有利于引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)不同性質(zhì)項(xiàng)目落地。新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè)使用的土地具有多重性質(zhì)。以企業(yè)研發(fā)用地為例，對(duì)于制造業(yè)企業(yè)使用自有土地建造研發(fā)設(shè)施的，其土地用途為工業(yè)，使用性質(zhì)為科研研發(fā)設(shè)計(jì)，建設(shè)形態(tài)為辦公樓。按現(xiàn)有土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)，這種情況既可以按照商業(yè)用地、也可以按照科研用地計(jì)算地價(jià)，但兩者之間的價(jià)格水平存在較大差距。旅游用地中的房車營(yíng)地，用地性質(zhì)應(yīng)為交通用地還是旅館用地，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。在兩個(gè)《意見(jiàn)》中，對(duì)于上述情形均做出了明確界定，便于各地統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一操作。
　　
　　三是提出了新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和旅游業(yè)中的差別化土地管理方式。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)旅游景區(qū)非建設(shè)用地是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施征收管理、如何支持利用未利用地建設(shè)旅游項(xiàng)目、光伏和風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目用地是否應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理等問(wèn)題，各地結(jié)合實(shí)踐，進(jìn)行了有益的探索。兩個(gè)《意見(jiàn)》結(jié)合各地實(shí)踐成果，進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定：對(duì)于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，要求不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理，由景區(qū)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)主體與土地權(quán)利人依法協(xié)調(diào)種植、養(yǎng)殖、管護(hù)與旅游經(jīng)營(yíng)關(guān)系，從而有利于當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c旅游項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)、分享收益；將國(guó)務(wù)院關(guān)于使用未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項(xiàng)目的要求落到實(shí)處，詳細(xì)設(shè)計(jì)支持措施；允許在未利用地上實(shí)行差別化管理措施，引導(dǎo)光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用未利用地，減少其對(duì)農(nóng)用地的占用。
　　
　　四是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有用地政策工具的復(fù)合運(yùn)用，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與功能提升。在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，行業(yè)自主創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力不斷增強(qiáng)，但這種創(chuàng)新在外在表現(xiàn)形態(tài)上還不穩(wěn)定，存在著生命周期不穩(wěn)定、用地特征不顯著、行業(yè)與用途之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系不明確、創(chuàng)業(yè)主體財(cái)務(wù)成本負(fù)擔(dān)能力弱等特點(diǎn)。在這種情況下，如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的管理思路、管理理念，將很難適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)要求，不利于個(gè)人、小微企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情釋放。因此，新政基于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了相應(yīng)政策：對(duì)于脫胎于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè)，允許傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門用地、用房兼容新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)主體進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，主要依據(jù)為“允許在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地”的過(guò)渡期政策；對(duì)于獨(dú)立自主新生的個(gè)人和小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)主體，主要通過(guò)孵化器、多層廠房等形式為其提供靈活、便利、價(jià)格適宜的創(chuàng)業(yè)空間；對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體本身通過(guò)延伸產(chǎn)業(yè)鏈、拓展上下游業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行融合發(fā)展的，比如傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的，以及文化遺產(chǎn)、大型公共設(shè)施、知名院校、科研機(jī)構(gòu)、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場(chǎng)等主體開(kāi)展文化、研學(xué)旅游活動(dòng)的，允許其在更靈活的尺度內(nèi)調(diào)整原用地結(jié)構(gòu)，并明確了支持措施。
　　
　　五是進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策措施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境?，F(xiàn)行土地管理制度要求，土地使用者需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)辦理手續(xù)，補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金。這次制度創(chuàng)新中，國(guó)土資源部在上述原則基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了建設(shè)用地過(guò)渡期支持政策，在過(guò)渡期內(nèi)，符合條件的企業(yè)可只實(shí)行備案管理，期滿再辦理手續(xù)，從而為新生企業(yè)留出一段“溫室培育”時(shí)間。針對(duì)旅游廁所這樣點(diǎn)散量多的旅游服務(wù)設(shè)施，結(jié)合國(guó)家“用三年時(shí)間全國(guó)新建、改建5.7萬(wàn)座旅游廁所”的明確要求，提出了可在2018年前由旅游廁所建設(shè)單位集中申請(qǐng)、按照法定報(bào)批程序集中統(tǒng)一辦理用地手續(xù)、各地專項(xiàng)安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的用地保障措施，提高了建設(shè)審批效率。
　　
　　六是加大旅游扶貧用地保障力度。按照中央關(guān)于旅游扶貧的部署，新政將重點(diǎn)支持一批有條件的貧困村發(fā)展旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，對(duì)納入精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、旅游致富的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地予以重點(diǎn)保障。
　　
　　七是建立完善部門聯(lián)動(dòng)服務(wù)與監(jiān)管措施。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，兩個(gè)《意見(jiàn)》均按照發(fā)揮部門協(xié)同監(jiān)管作用的思路，設(shè)計(jì)了系列措施，著力完善服務(wù)與監(jiān)管制度，明確了各職能部門在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目性質(zhì)認(rèn)定、后續(xù)監(jiān)管中的工作定位，通過(guò)明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、定期核驗(yàn)評(píng)估、嚴(yán)肅合同履行、控制分割轉(zhuǎn)讓行為等措施予以落實(shí)。