關(guān)于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的解讀

 

　　一、產(chǎn)業(yè)政策的概念

 

　　產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家制定的，引導(dǎo)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、引導(dǎo)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、協(xié)調(diào)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、使國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的政策。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和，主要為“規(guī)劃”、“目錄”、“綱要”、“決定”、“通知”、“復(fù)函”之類(lèi)的文件。產(chǎn)業(yè)政策主要通過(guò)制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃（包括指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃、財(cái)政投融資、貨幣手段、項(xiàng)目審批來(lái)實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，核心目標(biāo)是引導(dǎo)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)產(chǎn)生形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，主要通過(guò)國(guó)有企業(yè)完成指令性與指導(dǎo)性計(jì)劃、國(guó)民產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃、積極的財(cái)政政策、項(xiàng)目審批來(lái)實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)形式為常態(tài)化、前瞻性，性質(zhì)是對(duì)稱(chēng)型調(diào)控。政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策自覺(jué)進(jìn)行宏觀調(diào)控既不是干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，只有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量變革，才能真正推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

 

　　二、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整

 

　　2005年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄由鼓勵(lì)類(lèi)、限制類(lèi)、淘汰類(lèi)三個(gè)類(lèi)別組成。鼓勵(lì)類(lèi)主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要促進(jìn)作用，有利于滿(mǎn)足人民美好生活需要和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的技術(shù)、裝備、產(chǎn)品、行業(yè)。限制類(lèi)主要是工藝技術(shù)落后，不符合行業(yè)準(zhǔn)入條件和有關(guān)規(guī)定，禁止新建擴(kuò)建和需要督促改造的生產(chǎn)能力、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。淘汰類(lèi)主要是不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不具備安全生產(chǎn)條件，嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境，需要淘汰的落后工藝、技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。需要說(shuō)明的是，對(duì)不屬于鼓勵(lì)類(lèi)、限制類(lèi)和淘汰類(lèi)，且符合國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，為允許類(lèi)。允許類(lèi)不列入目錄。2011年和2013年，分別對(duì)《目錄》進(jìn)行了修訂和修正?！赌夸洝穼?shí)施對(duì)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)深化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，在此背景下，上一版《目錄》已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，由此修訂了《目錄（2019年本）》。

 

　　三、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）的特點(diǎn)

 

　　《目錄（2019年本）》共涉及行業(yè)48個(gè)，條目1477條，其中鼓勵(lì)類(lèi)821條、限制類(lèi)215條、淘汰類(lèi)441條（與上一版相比，總條目增加69條，其中鼓勵(lì)類(lèi)增加60條、限制類(lèi)減少8條、淘汰類(lèi)增加17條）在延續(xù)原有目錄框架基礎(chǔ)上，面向新時(shí)代的新要求，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為方向，注入了反映時(shí)代特色的新理念、新元素。重點(diǎn)包括四個(gè)方面：一是立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)、要素結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)適應(yīng)，社會(huì)資本才能順利循環(huán)周轉(zhuǎn)，資源才能有效配置和利用，經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。先行工業(yè)化國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，適時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)是保障經(jīng)濟(jì)不斷邁向更高層級(jí)的重要支撐。而部分拉美國(guó)家多年發(fā)展教訓(xùn)亦證實(shí)，在邁向高收入國(guó)家的進(jìn)程中，如果不能成功實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期徘徊不前，從而落入“中等收入陷阱”。當(dāng)前，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)承上啟下的歷史階段，進(jìn)入從上中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)入新階段，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，是暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的內(nèi)在要求。與此同時(shí)，作為后起追趕型發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)工業(yè)化仍在路上，制造業(yè)在較長(zhǎng)時(shí)期仍將是強(qiáng)國(guó)之基、立國(guó)之本，是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)領(lǐng)域。因此，《目錄（2019年本）》把制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展放到更加突出的位置?！赌夸洠?019年本）》中制造業(yè)相關(guān)的條目共900多條，約占總條目數(shù)的60%以上。二是順應(yīng)科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的新趨勢(shì)。當(dāng)前，世界范圍新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，多領(lǐng)域新技術(shù)互相交叉融合，不僅將不斷催生新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式，新興產(chǎn)業(yè)將不斷涌現(xiàn)，而且隨著新技術(shù)廣泛滲透，將深刻改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)、分工和組織方式，產(chǎn)業(yè)和價(jià)值鏈競(jìng)爭(zhēng)和分工格局面臨重塑。一方面，《目錄(2019年本)》鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，注重鼓勵(lì)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推廣先進(jìn)適用、綠色工藝技術(shù)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)安全、綠色、集聚、高效發(fā)展和數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化升級(jí)。另一方面，《目錄(2019年本)》注重培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)。如在鼓勵(lì)類(lèi)中新增人工智能行業(yè)門(mén)類(lèi)及相關(guān)條目?？紤]到新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在未知和不確定性，《目錄(2019年本)》體現(xiàn)了包容開(kāi)放的導(dǎo)向，對(duì)鼓勵(lì)類(lèi)條目，結(jié)合實(shí)際區(qū)別對(duì)待，其中發(fā)展方向比較明確的領(lǐng)域，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，盡可能明確指標(biāo)參數(shù)，如對(duì)新能源汽車(chē)電池提出了能量密度、循環(huán)壽命等參數(shù)要求；而對(duì)于方向尚不明確的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，則采取了“宜粗不宜細(xì)”的描述方式，僅作方向性描述，為創(chuàng)新發(fā)展留出足夠空間。三是體現(xiàn)加快綠色安全發(fā)展的迫切要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)了較為粗放的特征，高能耗、高污染和低端產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能比重較大，導(dǎo)致資源環(huán)境代價(jià)偏高，安全生產(chǎn)事故多發(fā)，可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來(lái)社會(huì)各界對(duì)生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活環(huán)境要求越來(lái)越高，“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，傳統(tǒng)發(fā)展路徑難以為繼，堅(jiān)持走綠色安全發(fā)展之路、加快實(shí)現(xiàn)人與自然和諧是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然選擇和迫切任務(wù)。為此，一方面，《目錄(2019年本)》堅(jiān)持嚴(yán)格的安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)約束不動(dòng)搖、不松勁、不開(kāi)口子的政策導(dǎo)向，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院部署，通過(guò)適度提高標(biāo)準(zhǔn)等方式，限制或淘汰不符合有關(guān)法律法規(guī)、準(zhǔn)入條件和有關(guān)規(guī)定的工藝技術(shù)和產(chǎn)品，新增、修改限制類(lèi)、淘汰類(lèi)相關(guān)條目，并具體明確了指標(biāo)、參數(shù)、工藝、品種，以便于貫徹實(shí)施和監(jiān)督執(zhí)法。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有條目不能完全覆蓋，且不符合安全、環(huán)保、質(zhì)量、能耗等法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的工藝、技術(shù)、產(chǎn)品、裝備等，在限制類(lèi)和淘汰類(lèi)中分別設(shè)置了兜底條款。另一方面，《目錄(2019年本)》注重鼓勵(lì)發(fā)展綠色、安全生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品和工藝。在鼓勵(lì)類(lèi)目錄中，新增涉及綠色發(fā)展的相關(guān)條目，涵蓋環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約綜合利用、水利、煤炭、電力、新能源、核能、鋼鐵、有色金屬、建材、建筑、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域;新增涉及安全發(fā)展的相關(guān)條目，涵蓋建筑、公路及道路運(yùn)輸(含城市客運(yùn))、公共安全與應(yīng)急產(chǎn)品等領(lǐng)域。四是呼應(yīng)人民群眾追求美好生活的消費(fèi)需求。近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平持續(xù)提高，消費(fèi)需求潛力加快釋放，需求結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，為產(chǎn)品和服務(wù)供給提出了更高要求，也提供了巨大市場(chǎng)。與此同時(shí)，隨著居民消費(fèi)領(lǐng)域不斷拓寬，服務(wù)品種日益豐富，新業(yè)態(tài)、新模式競(jìng)相涌現(xiàn)，極大地拓展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展廣度和深度。面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需求，對(duì)比之下，我國(guó)高端、優(yōu)質(zhì)、安全的產(chǎn)品和服務(wù)供給卻相對(duì)不足，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，供需結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn)。鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，關(guān)系人民福祉增進(jìn)，也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)擴(kuò)大和民生改善提供有力支撐。為此，《目錄(2019年本)》圍繞加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高服務(wù)效率和服務(wù)品質(zhì)，構(gòu)建服務(wù)產(chǎn)業(yè)新體系，重點(diǎn)推動(dòng)新興服務(wù)業(yè)規(guī)?；?、規(guī)范化，助力公共服務(wù)領(lǐng)域補(bǔ)齊短板。在鼓勵(lì)類(lèi)條目中，新增“人力資源與人力資本服務(wù)業(yè)”、“養(yǎng)老與托育服務(wù)”、“家政”等行業(yè)，將“教育、文化、衛(wèi)生、體育服務(wù)業(yè)”拆分獨(dú)立設(shè)置。圍繞推動(dòng)物流等重點(diǎn)領(lǐng)域降成本，鼓勵(lì)加強(qiáng)綜合交通運(yùn)輸、現(xiàn)代物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展智慧物流，培育發(fā)展現(xiàn)代供應(yīng)鏈。圍繞推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在鼓勵(lì)類(lèi)中，新增或修改相關(guān)條目。同時(shí)，著眼于積極培育消費(fèi)新增長(zhǎng)點(diǎn)，以汽車(chē)、家電、消費(fèi)電子產(chǎn)品為重點(diǎn)，基于完善使用環(huán)境，暢通循環(huán)利用，促進(jìn)更新消費(fèi)，新增或修改完善了停車(chē)場(chǎng)和充電樁建設(shè)、垃圾分類(lèi)設(shè)備設(shè)施、廢舊產(chǎn)品回收利用等方面的條目。

 

　　國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的過(guò)程，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的過(guò)程。展望未來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃芤廊痪薮螅谑袌?chǎng)化、法治化導(dǎo)向下，通過(guò)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，將持續(xù)激發(fā)新動(dòng)能、迸發(fā)新活力，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷邁上更高水平。