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廣州開發(fā)區(qū)：園區(qū)整合開啟產(chǎn)城新局
來源：未知 日期：2016-05-04 點擊：次
作為首批國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之一，廣州開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程一直被社會所關(guān)注。除了關(guān)注其經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，還有它從園區(qū)整合到產(chǎn)城融合所進(jìn)行的探索。
2002年，這里首創(chuàng)了“四區(qū)合一”的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理模式；2005年，這里成立了首個由開發(fā)區(qū)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變形成的獨立行政區(qū)；2015年，伴隨新的區(qū)劃調(diào)整，它再次開啟經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的探索。
區(qū)域調(diào)整 兩區(qū)“分設(shè)不分家”
新黃埔區(qū)政府
新黃埔區(qū)行政服務(wù)中心石頭
新的廣州開發(fā)區(qū)管委會成立已過半年，在廣州市最新一輪行政區(qū)劃調(diào)整中，從黃埔區(qū)起步的廣州開發(fā)區(qū)在自己30歲的時候又“回”到了黃埔。
新廣州開發(fā)區(qū)在空間上被包含在黃埔區(qū)內(nèi)，二者已經(jīng)緊密融合到了一起。關(guān)注者注意到，從主要負(fù)責(zé)人職務(wù)安排上可以看出，黃埔區(qū)與廣州開發(fā)區(qū)實行的是“分設(shè)不分家”的體制——陳志英同時兼任著廣州市委常委、廣州開發(fā)區(qū)管委會主任、黃埔區(qū)委書記。
作為廣州開發(fā)區(qū)發(fā)展的原點，最初的9.6平方公里范圍后來被命名為西區(qū)產(chǎn)業(yè)園，自1984年設(shè)立以來一直與廣州開發(fā)區(qū)后來設(shè)立的園區(qū)隔“區(qū)”（原黃埔區(qū)）相望。
隔“區(qū)”相望的不僅有西區(qū)產(chǎn)業(yè)園，廣州開發(fā)區(qū)的其他園區(qū)原來也都“插花”般分散于原黃埔區(qū)、白云區(qū)、增城市等行政區(qū)的土地上。
專家指出，這樣的區(qū)劃設(shè)置導(dǎo)致區(qū)界管理問題突出，社會治安、戶籍管理、流動人口、市場秩序、民政事務(wù)等工作缺位或錯位的現(xiàn)象時有發(fā)生，給城市管理帶來極大困難。
廣州市最早進(jìn)行的調(diào)整就是園區(qū)整合。2002年，廣州開發(fā)區(qū)與廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、廣州保稅區(qū)、廣州出口加工區(qū)實行合署辦公，形成了全國國家級開發(fā)區(qū)獨一無二的“四區(qū)合一”新型管理模式。
這種四塊牌子、一套管理機(jī)構(gòu)的模式，被認(rèn)為發(fā)揮了政策疊加的功能，優(yōu)勢明顯。
但這樣的調(diào)整，卻伴隨著園區(qū)空間的擴(kuò)大而遭遇了全國開發(fā)區(qū)普遍存在的通病：城區(qū)配套設(shè)施滯后，缺少生活居住配套與商務(wù)辦公設(shè)施，大量就業(yè)人口不在區(qū)內(nèi)居住。
更進(jìn)一步的探索是在2005年。這一年，經(jīng)國家民政部批準(zhǔn)，以廣州開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)，通過整合周邊農(nóng)村，設(shè)立了全國首個由開發(fā)區(qū)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變形成的獨立行政區(qū)——蘿崗區(qū)。此時的廣州開發(fā)區(qū)也隨之?dāng)U大到393.6平方公里，擁有八大片區(qū)，總?cè)丝诔^30萬人。
2014年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)廣州再次進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。其中，撤銷原來的黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)，設(shè)立新的黃埔區(qū)。歷經(jīng)30年發(fā)展的廣州開發(fā)區(qū)，隨著區(qū)劃調(diào)整“回”到了黃埔區(qū)。
今年初公布的廣州市“十三五”規(guī)劃綱要提出，新的廣州開發(fā)區(qū)、黃埔區(qū)擔(dān)負(fù)起“推進(jìn)產(chǎn)城融合”的重任，并且要把“產(chǎn)城融合發(fā)展先行區(qū)”作為主要功能定位之一。
體制再造 調(diào)整經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)職能
2015年9月，新黃埔區(qū)政府掛牌
2015年9月，新黃埔區(qū)正式成立，與其“分設(shè)不分家”的新廣州開發(fā)區(qū)管委會的各工作部門也隨即敲定。
新廣州開發(fā)區(qū)共設(shè)16個工作部門和6個功能園區(qū)管理機(jī)構(gòu)。與原廣州開發(fā)區(qū)、蘿崗區(qū)機(jī)構(gòu)架構(gòu)對比，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、城管、民政等職能部門全部剝離至新黃埔區(qū)。同時，一些新設(shè)立的工作部門首次亮相，例如開發(fā)區(qū)組織人事局、行政審批局、投資促進(jìn)局等。
這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置在業(yè)界看來，意味著廣州開發(fā)區(qū)將側(cè)重轄區(qū)內(nèi)的園區(qū)建設(shè)、招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作，黃埔區(qū)的城市建設(shè)、社會管理、公共服務(wù)等功能覆蓋到經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。
“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展體制是一種新的探索，只有相互支持、相互配合，才能融為一體、合成一家。”1月27日，廣州開發(fā)區(qū)黨工委2016年第一次工作會議暨黃埔區(qū)第一屆黨代會第二次會議上，陳志英提出，要妥善處置好五種關(guān)系。
其中，對于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，會議認(rèn)為，開發(fā)區(qū)不僅是全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，也是參與國際競爭的平臺，要充分發(fā)揮精簡高效、親商務(wù)實的體制優(yōu)勢，在改革、開放、創(chuàng)新上走在全市、全省乃至全國前列。行政區(qū)要著眼全區(qū)發(fā)展大局，全面履行公共服務(wù)、社會管理職能，優(yōu)化投資環(huán)境，切實發(fā)揮支撐保障作用。
體制創(chuàng)新的背后是開發(fā)區(qū)發(fā)展中所遭遇的困擾。
廣州開發(fā)區(qū)管委會一位副主任曾表示，開發(fā)區(qū)在法律上并沒有清晰的定位，當(dāng)其發(fā)展到一定階段，就會在建設(shè)管理等方面遭遇一系列用現(xiàn)行法律無法解決的問題。而相反，行政區(qū)則在行政規(guī)范、政府管理方面，有一套法律體系來保證。
他舉例說，這些問題包括整體拆遷、用地、政策規(guī)范性等問題。他說，如果能用行政區(qū)的管理方式，再加上良好的資源整合，那問題的解決就會游刃有余。
記者注意到，2005年，依托廣州開發(fā)區(qū)設(shè)立的蘿崗區(qū)，已經(jīng)開始探索經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的路子。
這些探索包括增設(shè)社會和城市綜合管理部門，使開發(fā)區(qū)管委會由以前實施代管職能的機(jī)構(gòu)變成真正意義上的區(qū)政府。構(gòu)建多層級的社區(qū)管理架構(gòu)，初步形成適應(yīng)城市化要求的社區(qū)管理基本運(yùn)行框架。成立區(qū)級人大和政協(xié)，從法理層面進(jìn)一步完善治理體系。
承繼這一探索所取得的經(jīng)驗，新黃埔區(qū)成立后便表示，要堅持開發(fā)區(qū)與行政區(qū)分設(shè)但不分家，用好原來經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)合署管理體制的運(yùn)行經(jīng)驗。
明確定位 謀求兩區(qū)協(xié)同一體化發(fā)展
新的廣州開發(fā)區(qū)成立后，很快發(fā)布了《廣州開發(fā)區(qū)黃埔區(qū)“十三五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本思路》。其中提出，要把融合發(fā)展作為首要戰(zhàn)略，以實現(xiàn)兩區(qū)協(xié)同一體化發(fā)展。
據(jù)介紹，按照兩區(qū)一體化發(fā)展的要求，兩區(qū)將優(yōu)化城市空間布局，明確各區(qū)域功能定位，正確處理好開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合交通、公共服務(wù)、城市空間、市政配套的一體化布局，建設(shè)國家產(chǎn)城融合示范區(qū)。
行政區(qū)劃調(diào)整后，冷靜分析所面臨的形勢，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，區(qū)劃調(diào)整不是兩個區(qū)的簡單相加，而是資源要素的整合、比較優(yōu)勢的放大、發(fā)展短板的互補(bǔ)。如何實現(xiàn)兩區(qū)合并后1+1>2，既為區(qū)域發(fā)展帶來了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)。
從優(yōu)化發(fā)展格局入手，今年1月27日兩區(qū)共同召開的那次大會提出，今年將進(jìn)一步對接廣州市三大戰(zhàn)略樞紐和一江兩岸三帶布局，按照“北擴(kuò)、中聚、南提”的總體思路，整合優(yōu)化中新廣州知識城、廣州科學(xué)城、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)三大板塊，形成三足鼎立、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。
具體而言，在北部，以中新廣州知識城為核心，輻射帶動鎮(zhèn)龍等周邊區(qū)域發(fā)展，著力構(gòu)建鏈接全球的區(qū)域創(chuàng)新體系，吸引和培育高科技企業(yè)、創(chuàng)新型人才，打造知識經(jīng)濟(jì)新標(biāo)桿。
在中部，以科學(xué)城為核心，整合長嶺居、天鹿湖、東區(qū)、永和、云埔等片區(qū)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)資源，促進(jìn)高端資源聚集發(fā)展，打造宜業(yè)宜居的自主創(chuàng)新高地。
在南部，以臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)為核心，促進(jìn)西區(qū)、保稅區(qū)、生物島等沿江功能片區(qū)一體化發(fā)展，打造城市功能完善、文化底蘊(yùn)深厚和現(xiàn)代化氣質(zhì)的濱江新城。
暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡剛分析認(rèn)為，兩區(qū)合并，使廣州市“東進(jìn)”區(qū)域連成一片，老黃埔區(qū)有了創(chuàng)新驅(qū)動的活力，原蘿崗區(qū)打造“東部山水新城”也有了堅實基礎(chǔ)。未來這一區(qū)域可以成為整個廣州的地理中心。
中共黃埔區(qū)第一屆代表大會第一次會議報告提出，未來，這一區(qū)域?qū)⒁越ㄔO(shè)智慧城市為抓手，大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算、智慧產(chǎn)業(yè)，著力實施地鐵、交通路網(wǎng)、安置區(qū)、產(chǎn)業(yè)配套、公共服務(wù)、水利及景觀六大基礎(chǔ)設(shè)施工程，打造未來城市的樣板區(qū)。
而在《廣州新黃埔戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》的藍(lán)圖中，廣州東部產(chǎn)城融合示范區(qū)的模樣越來越清晰。各有特色的市級—區(qū)級—街道三級公共中心為市民提供便捷、高效的公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施。“八縱八橫”主干路網(wǎng)外通內(nèi)聯(lián)，構(gòu)建“地鐵+有軌電車+快速公交”全方位立體公共交通。“北山南水”的生態(tài)格局，讓市民盡享綠色生活。
相關(guān)：打造國際創(chuàng)新資源集聚區(qū)
魚珠臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)
今年3月23日舉行的2016年中國廣州國際投資年會廣州開發(fā)區(qū)、黃埔區(qū)分論壇上，有67家企業(yè)受邀參與。梳理這些企業(yè)的名單，可以發(fā)現(xiàn)來自生物醫(yī)藥、新材料、新能源、智能制造等領(lǐng)域的占了近八成。
這樣的選擇，被認(rèn)為代表著廣州開發(fā)區(qū)未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，從依靠“體力”轉(zhuǎn)向依靠“大腦”。
回首廣州開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，廣州這個“偏僻得不能再偏僻”的郊區(qū)，首先經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)區(qū)的階段。截至最近一輪行政區(qū)劃調(diào)整，廣州開發(fā)區(qū)和黃埔區(qū)這兩個工業(yè)大區(qū)，工業(yè)產(chǎn)值加起來占全市近40%。
改革開放以來的發(fā)展使得廣州開發(fā)區(qū)和黃埔區(qū)擁有了一份殷實的家底：轄有18個國家級產(chǎn)業(yè)基地和園區(qū)，形成了電子、汽車、化工三大千億級產(chǎn)業(yè)集群，新材料、食品飲料、金屬制造、生物健康四大500億級產(chǎn)業(yè)集群，集聚了3400多家外商投資企業(yè)、135個世界500強(qiáng)投資項目、63家上市公司。
科技創(chuàng)新基地
而今，站在新的起點上，廣州開發(fā)區(qū)面前的使命是從外向型工業(yè)園邁向高科技產(chǎn)業(yè)園，從工業(yè)經(jīng)濟(jì)邁向知識經(jīng)濟(jì)，從要素驅(qū)動邁向創(chuàng)新驅(qū)動。
在廣東省委、省政府規(guī)劃的“1+1+7”珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)中，廣州市被賦予“創(chuàng)新發(fā)展的龍頭”定位。而廣州市則明確提出要建設(shè)國際科技創(chuàng)新樞紐，由此，廣州開發(fā)區(qū)就被賦予了建設(shè)國際科技創(chuàng)新樞紐主引擎的厚望和重任。
業(yè)界分析，廣州開發(fā)區(qū)具備擔(dān)此重任的優(yōu)勢。首先，廣州開發(fā)區(qū)擁有中新廣州知識城、廣州科學(xué)城和廣州國際生物島等重大發(fā)展平臺。這些平臺可以集聚知識創(chuàng)新要素，努力建成高端高質(zhì)高新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和知識經(jīng)濟(jì)的新高地。
而其聚集的大量人才也讓廣州開發(fā)區(qū)可以在創(chuàng)新驅(qū)動上先行一步。據(jù)統(tǒng)計，廣州開發(fā)區(qū)和黃埔區(qū)擁有高新技術(shù)企業(yè)443家、占全市1/4，高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值占全市1/2。
占盡了“天時地利人和”的廣州開發(fā)區(qū)已經(jīng)開啟了向依靠最強(qiáng)大腦來發(fā)展的步伐，其主要發(fā)展思路有三：重視內(nèi)生孵化，育苗造林形成創(chuàng)新企業(yè)集群；強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新，敞開平臺促進(jìn)技術(shù)整合；注意營造生態(tài)，用政策服務(wù)加速人才、項目“一站式”落戶。
據(jù)介紹，廣州開發(fā)區(qū)目前已建成45家科技企業(yè)孵化器，總孵化面積達(dá)360萬平方米，成為孕育科技創(chuàng)新型企業(yè)的重要載體，全區(qū)孵化器累計引進(jìn)企業(yè)近3000家。在其孕育和帶動下，全區(qū)聚集科技企業(yè)2200多家。
2015年6月，國內(nèi)唯一一家智能裝備產(chǎn)業(yè)研究院——中國（廣州）智能裝備研究院落戶廣州科學(xué)城。工業(yè)和信息化部電子第五研究所所長謝少鋒稱，國內(nèi)不少城市向研究院伸出“橄欖枝”，但最后他們還是選擇廣州開發(fā)區(qū)、黃埔區(qū)，是因為這里是廣州智能裝備產(chǎn)業(yè)最密集的區(qū)域。
要打造創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)、國際創(chuàng)新資源集聚區(qū)的廣州開發(fā)區(qū)，正推動區(qū)域創(chuàng)新向國際化、全球化方向發(fā)展。目前，開發(fā)區(qū)已有IBM、三星等80余家世界500強(qiáng)企業(yè)在區(qū)內(nèi)設(shè)立研發(fā)中心，引進(jìn)諾貝爾獎獲得者梅洛教授等國際創(chuàng)新團(tuán)隊，吸引了3000多名海外留學(xué)人員回國創(chuàng)業(yè)。
