黨的十八屆五中全會描繪了“十三五”時期我國發(fā)展的新藍(lán)圖，創(chuàng)造性提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供了基本遵循。中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步指出，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，要更加注重人口經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境空間均衡。貫徹落實(shí)五中全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，必須增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新形勢下制定和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，要正確處理好一系列重大關(guān)系，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，努力塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。
　　
　　一、處理好維護(hù)市場競爭公平性與強(qiáng)化對特殊地區(qū)支持的關(guān)系
　　
　　社會主義制度是追求公平正義的制度，我們建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)也必須維護(hù)市場競爭的公平性，保障市場公平、公正和有序運(yùn)行，這是十分重要的，也是毋庸置疑的。但據(jù)此質(zhì)疑甚至否定區(qū)域戰(zhàn)略中對一些特殊地區(qū)的支持，卻是不正確的。一種比較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，目前國家對一些區(qū)域?qū)嵤┑闹С中詢?yōu)惠政策，妨礙了市場公平競爭，破壞了統(tǒng)一市場規(guī)則，應(yīng)予以廢止。實(shí)際上這是一種誤解。
　　
　　從過去的實(shí)踐看，在區(qū)域戰(zhàn)略層面實(shí)施支持性優(yōu)惠政策大體有兩種情況。一種情況，是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是“老少邊窮”地區(qū)實(shí)行的所得稅優(yōu)惠等政策。比如對西部地區(qū)實(shí)行15%的所得稅優(yōu)惠政策、對贛南等原中央蘇區(qū)所采取的相關(guān)優(yōu)惠政策等。對這些地區(qū)加以支持既是改變其貧困落后面貌的需要，又是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的需要。從一個方面來說，這些地方基礎(chǔ)差、底子薄、貧窮落后，單靠自身努力，很難改變其生產(chǎn)生活狀況落后于全國平均水平的狀態(tài)，必須依靠國家政策支持和地區(qū)對口支援，助其趕超，加快縮小其與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，爭取與全國其他地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化。從另一個方面來說，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，恰恰是為了體現(xiàn)平等公正的原則。市場公平性的核心內(nèi)容是機(jī)會均等、發(fā)展權(quán)利均等。長期以來，為了支持工業(yè)的發(fā)展、支持城市的發(fā)展、支持沿海地區(qū)率先發(fā)展，農(nóng)村、中西部地區(qū)作出了重要貢獻(xiàn)，如農(nóng)產(chǎn)品的低價銷售、土地和勞動力等生產(chǎn)要素的廉價供應(yīng)等。大部分農(nóng)村、中西部地區(qū)仍然是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對這些地區(qū)的發(fā)展給予積極的、適當(dāng)?shù)闹С?，?shí)際上是一種有限的補(bǔ)償。也就是說，在基本公共服務(wù)的提供上，區(qū)域間存在著嚴(yán)重的不平等，政府對農(nóng)村、中西部地區(qū)所提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)遜于城市、東部地區(qū)。因此，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持，特別是在提供基本公共服務(wù)方面的支持，其實(shí)是一種必要的“還賬”，是體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)公平公正原則的必然要求。而且，在已經(jīng)存在著較大地區(qū)差距的情況下，僅靠市場機(jī)制是難以實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的，必須發(fā)揮政府的作用，通過必要的政策支持等手段來加快解決地區(qū)差距過大的問題。這種做法不僅不違背市場的公正性，而恰恰是追求公正性和保證發(fā)展權(quán)利均等化的體現(xiàn)。實(shí)踐表明，正是通過強(qiáng)有力的分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，扭轉(zhuǎn)了長期以來經(jīng)濟(jì)增長速度東高西低的狀況和地區(qū)差距不斷擴(kuò)大的趨勢，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。還要強(qiáng)調(diào)的是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是“老少邊窮”地區(qū)需求潛力巨大，蘊(yùn)藏的發(fā)展?jié)摿σ彩志薮?，以適度的優(yōu)惠政策激發(fā)這種需求、激活這種潛力，進(jìn)而發(fā)揮這些地區(qū)的“后發(fā)優(yōu)勢”，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、實(shí)現(xiàn)社會大局的持續(xù)穩(wěn)定，是十分重要和必要的。
　　
　　另一種情況，是對一些發(fā)展改革實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)實(shí)行的某些優(yōu)惠政策。比如對橫琴的粵港澳合作示范區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)行了一些稅收優(yōu)惠政策。這些實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)是探索發(fā)展改革特別是優(yōu)化促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑與方式的試驗(yàn)平臺，在政策設(shè)計(jì)上，既考慮了試驗(yàn)主題的需要，也考慮了周邊環(huán)境、國際通行做法和改革探索的要求。這類實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)的一部分設(shè)立在條件較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但這與對發(fā)達(dá)地區(qū)全面實(shí)行優(yōu)惠政策完全是兩碼事。這種優(yōu)惠政策實(shí)際上是一種先行先試政策，其目的在于積累經(jīng)驗(yàn)、摸索道路、提供示范。
　　
　　因此，我們在制定實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過程中，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，要始終注重維護(hù)市場的公平性，保證各地區(qū)和全體勞動者能夠享有平等的發(fā)展機(jī)會，獲得均等化的基本公共服務(wù)；同時，必須堅(jiān)持分類指導(dǎo)，對處于不同發(fā)展階段的地區(qū)給予差異化的政策支持，并基于試驗(yàn)示范的要求給予相關(guān)試驗(yàn)平臺以特殊的政策安排。
　　
　　二、處理好重點(diǎn)制定實(shí)施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與著力縮小區(qū)域政策單元的關(guān)系
　　
　　由國家主導(dǎo)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要特色和手段。“十三五”時期，中央強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這意味著把國家主導(dǎo)制定區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)放到跨省區(qū)、跨大區(qū)域?qū)用?，加?qiáng)對西部、東北、中部、東部四大板塊發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動沿大江大河沿邊沿海和沿重要交通干線的經(jīng)濟(jì)增長帶建設(shè)。第一，從事權(quán)看，編制跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是地方政府包括省級政府難以推動的，理應(yīng)由國家承擔(dān)，但我國地域遼闊、區(qū)情復(fù)雜、行政層級眾多、區(qū)域板塊大小交錯，國家很難包辦所有層級和區(qū)塊的區(qū)域規(guī)劃制定。第二，從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，這些年國家組織制定了一系列各種類型的區(qū)域規(guī)劃，不僅基本覆蓋了各個省區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)，而且為進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域規(guī)劃的制定打下了基礎(chǔ)、提供了示范。隨著“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶三大重要戰(zhàn)略的推出，國家重點(diǎn)組織跨省區(qū)、跨大區(qū)域?qū)用鎱^(qū)域規(guī)劃制定的特點(diǎn)和成效都已得到明顯體現(xiàn)。
　　
　　但如果據(jù)此認(rèn)為國家只能制定跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，就不那么正確了；甚至認(rèn)為不需要制定省區(qū)內(nèi)或較小區(qū)域板塊的區(qū)域規(guī)劃，那就更加錯誤了。各個地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展條件差異顯著，這種基本國情決定了我們必須實(shí)施分類指導(dǎo)。實(shí)施分類指導(dǎo)，在空間上必須突出重點(diǎn)，即分散進(jìn)行、分塊規(guī)劃、分別實(shí)施。從理論上說，區(qū)域板塊越細(xì)分，區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)性、針對性就越強(qiáng)，也越能精準(zhǔn)發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，解決其所面臨的瓶頸制約。所以我們必須進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域規(guī)劃的空間板塊，進(jìn)一步縮小區(qū)域政策單元。從這個意義上講，仍然要根據(jù)各自具體情況組織編制各省域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃。一般邏輯是，國家重點(diǎn)組織編制跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，省級政府重點(diǎn)組織編制跨地市行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，以此類推，一直細(xì)化到最必要的空間板塊的規(guī)劃編制，形成多級聯(lián)動、各負(fù)其責(zé)、一體貫通的區(qū)域規(guī)劃研究制定工作局面。
　　
　　必須指出的是，一些關(guān)乎改革發(fā)展大局的重要功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃和方案，盡管在省級區(qū)域內(nèi)，但仍需國家組織制定或指導(dǎo)制定，是屬于國家的事權(quán)和職責(zé)。一是因?yàn)檫@些功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)著重大的改革發(fā)展使命，關(guān)乎全局，涉及長遠(yuǎn)；二是因?yàn)檫@些功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的許多突破性的先行先試政策需要國家相關(guān)部門研究并賦予；三是這些功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的探索極具創(chuàng)新性，也極具風(fēng)險性，需要國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)推動。
　　
　　三、處理好統(tǒng)籌區(qū)域空間布局和建立區(qū)際利益平衡機(jī)制的關(guān)系
　　
　　各地的水土環(huán)境、地質(zhì)狀況、資源稟賦等差別很大，應(yīng)當(dāng)把握各自的區(qū)情，最大限度地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢。國家也應(yīng)基于各地的具體情況，統(tǒng)籌進(jìn)行區(qū)域空間布局，特別是產(chǎn)業(yè)布局。這體現(xiàn)了全國一盤棋的需要，有利于國家的發(fā)展和長治久安。從靜態(tài)看，地方的發(fā)展格局和國家的空間布局是一致的，或者說地方意志和國家意志是統(tǒng)一的。但從動態(tài)看，一些地區(qū)的發(fā)展需求難免會與國家統(tǒng)籌區(qū)域空間布局的要求產(chǎn)生矛盾，在變化發(fā)展的外部環(huán)境和日趨激烈的競爭狀態(tài)下，原有的地區(qū)比較優(yōu)勢可能會轉(zhuǎn)換成比較劣勢，從而產(chǎn)生適應(yīng)外部條件創(chuàng)新發(fā)展構(gòu)筑新的比較優(yōu)勢的需求與刺激。例如，糧食問題關(guān)乎民族生存和國家安全，為確保糧食安全，國家統(tǒng)籌布局，以區(qū)域資源稟賦為基礎(chǔ)劃定了一批糧食主產(chǎn)區(qū)。但糧食附加值低，主產(chǎn)區(qū)光靠種糧難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。為了加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，糧食主產(chǎn)區(qū)必然要求“退農(nóng)進(jìn)工”，轉(zhuǎn)向發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是附加值較高的產(chǎn)業(yè)。這種想法或做法，從局部看無可非議，但從全局看，國家糧食安全將得不到保障，國家長治久安也將面臨威脅。這就給我們提出了一個重大問題，如何既維護(hù)國家的統(tǒng)一空間布局，又使各地的發(fā)展水平不至于形成過大差距，盡可能同步實(shí)現(xiàn)全面小康？對此，有必要采取科學(xué)方式對因承擔(dān)全局職責(zé)而付出代價的地方進(jìn)行補(bǔ)償，也有必要采取有效措施來支持這些地區(qū)加快發(fā)展。一方面，各相關(guān)地區(qū)應(yīng)在不影響國家統(tǒng)一空間布局前提下，充分挖掘自身潛力和有效利用外部條件，努力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)效益。比如，糧食主產(chǎn)區(qū)要探索在不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的前提下，走工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。另一方面，國家要推動建立區(qū)際利益平衡機(jī)制，通過這一機(jī)制，對那些按照國家統(tǒng)一空間布局發(fā)展附加值相對較低產(chǎn)業(yè)的地區(qū)給予合理的補(bǔ)償和必要的支持。
　　
　　對于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來說，建立區(qū)際利益平衡機(jī)制已刻不容緩。從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)，要著力在兩個方面進(jìn)行探索。一是建立健全稀缺資源、重要農(nóng)產(chǎn)品的價格形成和補(bǔ)償機(jī)制，有效平衡輸出地和輸入地的利益關(guān)系。價格決定應(yīng)以市場為基礎(chǔ)，綜合考慮國際國內(nèi)水平、地區(qū)發(fā)展需要和社會承受能力。補(bǔ)償機(jī)制可以是縱向財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的方式，也可以是橫向?qū)拥膮^(qū)域補(bǔ)貼方式，還可以把兩者結(jié)合起來。二是探索市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)毗鄰地區(qū)和重點(diǎn)流域上下游地區(qū)建立環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的制度體系。在此基礎(chǔ)上，還可以推動建立跨地區(qū)投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重大事項(xiàng)的利益分享機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級等方面的良性互動。通過上述努力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　
　　處理好上述三個方面的關(guān)系，不僅要在戰(zhàn)略層面正確認(rèn)識和科學(xué)把握，而且要在戰(zhàn)術(shù)層面深化研究和精心設(shè)計(jì)。制度體系的建設(shè)和實(shí)施方案的設(shè)計(jì)，既要堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)方向，又要從我國具體實(shí)際出發(fā)；既要保障整體利益，又要兼顧地方合理需求；既要體現(xiàn)中央的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，又要充分發(fā)揮地方的積極性。