日前，《2016:中國新城新區(qū)發(fā)展報告》在北京發(fā)布。該報告匯聚了國內(nèi)外40多位專家學者的研究成果，全面反映了新城新區(qū)發(fā)展的進展、特征以及面臨的問題。報告顯示，目前我國縣級以上(含縣級)新城新區(qū)數(shù)量已超過3500個。從去年至今不到一年的時間內(nèi)，國家級開發(fā)區(qū)和高新區(qū)的獲批速度明顯加快，已先后有6家國家級新區(qū)相繼獲批成立。經(jīng)濟下行壓力之下，后者已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重要的“增長極”。報告同時指出，新城新區(qū)的發(fā)展應遵循城市和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，科學規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，制定相應政策，做好頂層設計。
　　
　　我國新城新區(qū)已經(jīng)形成龐大體系
　　
　　廣義上的新城新區(qū)，是為適應政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等多方面的需要，經(jīng)由主動規(guī)劃與投資建設而成的相對獨立的城市空間單元，包括但不限于：國家新區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大學科技園，以及產(chǎn)業(yè)新城、高鐵新城、智慧新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城、臨港新城、空港新城等等?！?016:中國新城新區(qū)發(fā)展報告》顯示，中國新城新區(qū)已經(jīng)形成龐大的體系，是中國城鎮(zhèn)化進程的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年7月，縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量總共超過3500多個。其中國家級新區(qū)18個。國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)219個，國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)145個，還有150多個各類綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等等。各類省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個;較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園1000個;縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬計。
　　
　　報告主編、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委員會秘書長馮奎介紹，近一年來中國新城新區(qū)發(fā)展最大的熱點就是國家級新區(qū)的密集獲批。
　　
　　自2015年4月湖南湘江新區(qū)獲批，此后的不到12個月時間中，南京江北新區(qū)、福建福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)、黑龍江哈爾濱新區(qū)、吉林長春新區(qū)等多個國家級新區(qū)相繼面世。成為國家級新區(qū)獲批最為密集的階段。
　　
　　馮奎表示，國家級新區(qū)密集獲批的重要原因是，在新常態(tài)背景下，其在促進經(jīng)濟增長方面發(fā)揮巨大作用。17個國家級新區(qū)中有7個人均GDP超過所在省/市的1.5倍，有4個人均GDP超過所在省/市的2倍，國家級新區(qū)已經(jīng)成為所在區(qū)域的“增長極”。
　　
　　馮奎介紹，在新城新區(qū)結(jié)構(gòu)性變化中，正在出現(xiàn)一批新的“生力軍”:以自貿(mào)區(qū)為代表的開放型新城新區(qū);以智慧城市建設為內(nèi)容的智慧新城、智慧新區(qū);以海綿城市為代表的海綿新城、綠色新區(qū);以空港新城、高鐵新城為代表的交通樞紐型新城新區(qū)正在脫穎而出，這形成了“四大板塊”，展現(xiàn)出強大的活力與競爭力。
　　
　　須警惕行政主導下的“鬼城”
　　
　　報告在全面展示我國近年來新城新區(qū)成就的同時也指出，目前各地絕大多數(shù)新城新區(qū)是一種行政主導的新城新區(qū)。其普遍特征是規(guī)模巨大，建設進程十分迅速，且往往在遠離老城區(qū)的農(nóng)地上直接建設新城;搬遷節(jié)奏上，大都會率先將政府辦公樓、學校等公共設施遷入新城，新城居民的遷入慢于產(chǎn)業(yè)入駐，新城往往存在很高的住房空置率;新城建設的資金主要來自地方財政、土地出讓金和政府擔保的銀行貸款等。
　　
　　報告參與者、北京大學城市與區(qū)域規(guī)劃系教授馮長春告訴《中國聯(lián)合商報》記者，行政主導的新城新區(qū)有著強烈的擴張沖動，其背后有著兩個重要的制度性力量：地方官員晉升對城市發(fā)展水平的考核，以及地方政府對土地財政的支配權(quán)力。這導致了規(guī)模過大、生活配套不完整，地方債規(guī)模日益增大等問題，一些地方甚至淪為“死城”、“鬼城”，近一年來這些問題有加劇的趨勢。
　　
　　首先是新區(qū)規(guī)劃不切實際、過度超前的問題。以空港新城的規(guī)劃為例，我國現(xiàn)有的空港新城規(guī)劃面積普遍偏大，大多都超過了100平方公里，遠遠超出了國際成功的空港城發(fā)展范圍。然而大量機場客運量遠不足1000萬人次，并不具備帶動周邊地區(qū)發(fā)展的實力。
　　
　　同時，新城新區(qū)在發(fā)展定位上的同質(zhì)化現(xiàn)象也非常明顯。京津冀區(qū)域臨港產(chǎn)業(yè)定位的嚴重重疊現(xiàn)象就是一個例子，報告統(tǒng)計顯示，這一區(qū)域濱海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)、渤海新區(qū)等臨港新城的產(chǎn)業(yè)高度雷同，且都以低端的工業(yè)、制造業(yè)為主。
　　
　　此外，高鐵新城成為近年來發(fā)展的熱點，但大部分高鐵新城的功能都定位于城市的副中心，并由此再析出商務金融、文化休閑與娛樂、居住、行政辦公等功能，因而多座高鐵新城的功能相同或大同小異。
　　
　　對房地產(chǎn)的過度依賴也是新城新區(qū)發(fā)展中普遍面臨的問題，自上而下政府主導型的新城新區(qū)建設中，大量土地用于房地產(chǎn)開發(fā)。由于產(chǎn)業(yè)投資不足，就過度依賴房地產(chǎn)投資拉動，這使得新區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾突出。
　　
　　馮長春強調(diào)，應當通過控制銀行貸款、評估供求關系和監(jiān)控民間信貸等措施，防范新城新區(qū)建設的金融風險。
　　
　　探尋新模式推動新城新區(qū)科學發(fā)展
　　
　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心課題組成員、報告執(zhí)筆人李鐵同樣也對《中國聯(lián)合商報》記者表達了他的擔憂。他認為，各地熱衷于新城新區(qū)建設，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮(zhèn)化政策上出現(xiàn)了嚴重的偏差，很有可能影響到未來城鎮(zhèn)化有關政策的落實，特別是針對農(nóng)民工市民化問題、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變等問題。
　　
　　李鐵指出，新城新區(qū)建設模式愈演愈烈，原因在于以下幾個方面：
　　
　　一是以GDP為導向的發(fā)展思路，在工業(yè)招商面臨激烈競爭的前提下，通過新城投資開發(fā)，吸引房地產(chǎn)發(fā)展，促進GDP增長。
　　
　　二是財政動機，希望通過新城開發(fā)，帶動土地升值，政府可以獲得高額土地出讓金。
　　
　　三是舊城改造壓力過大，老城區(qū)面臨的交通擁堵、環(huán)境污染等問題治理難度大，試圖通過新城建設緩解老城區(qū)壓力。
　　
　　四是政績推動。一屆領導一任政績和發(fā)展思路。新城建設看得見摸得著，投資帶動城鎮(zhèn)面貌煥然一新，政府有干頭，容易顯效果。
　　
　　五是對城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律沒有很好的認識，行政主導、主觀決策的意識濃厚，規(guī)劃專家處于規(guī)劃收費利益機制的誘導，沒有很好發(fā)揮制約作用。
　　
　　六是中央層面上也沒有明確的政策引導。長期以來對于城市政府的一些違背城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的作法，沒有有效的制約手段，很少出臺過正式的文件進行規(guī)范。而一些地方官員往往也因為有了這些政績工程得到提拔，并沒有因為損失而承擔責任。
　　
　　李鐵認為，新城建設不是不可以搞，但是要遵循規(guī)律，要走集約型發(fā)展道路。