國家高新區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟增長的重要推動力量，在促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變中發(fā)揮著不可忽視的作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中的資源共享、產(chǎn)業(yè)分工與合作、區(qū)域經(jīng)濟合作都要求國家高新區(qū)深化跨區(qū)域合作。面對行政區(qū)經(jīng)濟政策阻隔、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、利益分配與補償機制不健全等阻礙國家高新區(qū)跨區(qū)域合作問題，應該建立健全推動區(qū)域經(jīng)濟合作的政策體系、構建多方共贏的區(qū)域合作利益分配補償機制、探索國家高新區(qū)跨區(qū)域合作共建模式。
　　
　　國家高新區(qū)經(jīng)過 20 多年的發(fā)展，已經(jīng)成為各區(qū)域乃至中國的科技創(chuàng)新聚集區(qū)、高新技術產(chǎn)聚集區(qū)、高端人才聚集區(qū)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)先導區(qū)等，其對地方經(jīng)濟和中國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著積極的動力引擎、引領示范作用?，F(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展更加注重資源共享、要素流動充分、產(chǎn)業(yè)分工深化，經(jīng)濟發(fā)展必然要走向區(qū)域合作。因為長期以來，中國傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式下由于對資源的過度無序開發(fā)和對資本的過度追逐，一些地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中形成的地方主義利益和政策體系進而造成的資源流動障礙、政策分割等已經(jīng)嚴重阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。國家高新區(qū)構建跨區(qū)域合作既符合中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的總趨勢，體現(xiàn)了國家高新區(qū)自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在訴求。
　　
　　一、 跨區(qū)域合作是中國國家高新區(qū)未來發(fā)展的重要途徑
　　
　?。ㄒ唬┵Y源共享要求國家高新區(qū)走向跨區(qū)域合作
　　
　　資源共享、深化合作、協(xié)調(diào)和諧是中國經(jīng)濟發(fā)展的指導理念和重要方向，其體現(xiàn)了五大發(fā)展理念的深刻內(nèi)涵。黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念中的“開放”理念在另一個層面的含義就是要深化經(jīng)濟合作、促進資源共享，進而實現(xiàn)經(jīng)濟的互利共贏。隨著中國創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、空間發(fā)展戰(zhàn)略等的實施，國家高新區(qū)被賦予了更多利好政策，在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用，承擔起越來越重要的使命，規(guī)模不斷擴大，資源需求量持續(xù)增加是諸多國家高新區(qū)的共性問題。
　　
　　國家高新區(qū)所在區(qū)域的資源稟賦決定了各區(qū)域所擁有的資源優(yōu)勢各不相同，由此造成國家高新區(qū)必然會存在資源擁有度的差異化問題。而經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐證明，各自為政、單打獨斗的經(jīng)濟發(fā)展模式缺乏足夠的資源支撐，不利于優(yōu)化資源配置，市場空間極為有限，已經(jīng)不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的要求，也無法實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，而且還會造成浪費資源、惡性競爭等問題。一些地方的國家高新區(qū)之所以被諸多問題所困擾，一個重要原因就是由資源匱乏所造成的發(fā)展空間和張力受限。中國傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的弊端正在逐步顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境污染嚴重、資源消耗量大、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“各自為政”特征明顯等問題嚴重制約著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展。國家高新區(qū)要更好地發(fā)揮推動區(qū)域創(chuàng)新、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進區(qū)域經(jīng)濟增長等作用，必須由“獨立發(fā)展”走向“聯(lián)動發(fā)展” ，通過推進和強化跨區(qū)域合作，整合資源，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)劣互補和互利共贏。
　　
　?。ǘ┛鐓^(qū)域合作有利于推進國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作和分工
　　
　　產(chǎn)業(yè)分工精細化、產(chǎn)業(yè)深度合作是未來經(jīng)濟發(fā)展的重要特征之一。這種產(chǎn)業(yè)合作并不局限于某一組織內(nèi)部、區(qū)域內(nèi)，而是一種更大范圍、更寬領域的產(chǎn)業(yè)合作。科技創(chuàng)新、自然資源稟賦、地理位置、人才數(shù)量與結構等都是影響產(chǎn)業(yè)合作與分工的重要因素，這些因素對于不同國家高新區(qū)而言，它們的需求強烈程度和擁有程度必定存在差異，依托于國家高新區(qū)及其所在區(qū)域的有限資源，國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作必定受到嚴重制約，唯有走出去，打破行政區(qū)域限制，拓寬合作渠道，做到優(yōu)劣互補，才能獲得更多的物質(zhì)條件。而且，創(chuàng)新發(fā)展模式，提高資源的利用效率，延長產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，增強可持續(xù)發(fā)展能力已經(jīng)成為后金融危機時代國家高新區(qū)亟需解決的問題。不管是國家高新區(qū)還是區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，其可持續(xù)發(fā)展都必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎，都需要完善產(chǎn)業(yè)鏈條，推動產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。問題的關鍵是，產(chǎn)業(yè)分工深化和產(chǎn)業(yè)鏈延長化已成為現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢，局限于國家高新區(qū)現(xiàn)有的技術、人才、資金、土地等資源，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展必定受到嚴重阻礙，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的張力極為有限。
　　
　　通過加強跨區(qū)域合作，既可以為相互之間的發(fā)展提供模式借鑒，各自擁有的特色資源和形成的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，又可以為各國家高新區(qū)實現(xiàn)資源共享和延長產(chǎn)業(yè)鏈，在相互之間形成更加完善的產(chǎn)業(yè)集群奠定良好的基礎，為國家高新區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件和更廣闊的市場空間。
　　
　　二、 中國國家高新區(qū)跨區(qū)域合作的障礙分析
　　
　　（一）行政區(qū)經(jīng)濟政策阻隔
　　
　　行政區(qū)域的制度安排是區(qū)域經(jīng)濟合作的重要影響因素，國家高新區(qū)分布于各地方區(qū)域，其跨區(qū)域合作也必然受到該因素的影響。中國長期實行的是以資本為導向的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式和以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展效益即GDP為主要考核指標的地方領導干部考核體系。在這些政策的引導和驅(qū)動下，地方政府把行政區(qū)域邊界內(nèi)的利潤最大化視為經(jīng)濟政策的核心追求目標，為了實現(xiàn)這些目標，很多政策的制定都是圍繞如何實現(xiàn)區(qū)域效益最大化、如何保證區(qū)域利潤最大化等來展開的。加上地方領導干部的評價考核機制和任用制度的缺陷，諸多地方政府領導往往更加注重的是地方利益、短期利益和政治升遷， ② 而對地方自身資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、國家經(jīng)濟發(fā)展趨勢、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律等重視不足，甚至為了保護地方經(jīng)濟利益，防止區(qū)域外產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的進駐而對本地產(chǎn)業(yè)、企業(yè)帶來沖擊，還制定了一系列保護政策，把自身置于“獨立的狹小”的空間，形成了資源流動、產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟合作的巨大障礙。正如有些學者認為的那樣，行政地區(qū)壟斷的存在，使得地方政府為了追求本地的財政收入有著強烈的實施行政壟斷的主觀欲求，即保護本地在競爭中處于劣勢的產(chǎn)業(yè)，導致行政區(qū)劃體制成為包括國家高新區(qū)在內(nèi)的跨區(qū)域合作的最大阻力。
　　
　　（二）產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化弱化了國家高新區(qū)跨區(qū)域合作的動力
　　
　　產(chǎn)業(yè)分工細化、資源互補與共享等是經(jīng)濟合作的重要條件。不同區(qū)域的國家高新區(qū)能不能進行合作、能不能形成利益共同體，很關鍵的要素就是其相同產(chǎn)業(yè)之間有沒有形成緊密分工的產(chǎn)業(yè)鏈條，以及不同產(chǎn)業(yè)之間能否形成具有資源互補的完整產(chǎn)業(yè)體系。經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國國家高新區(qū)通過借助于良好的政策體系發(fā)展迅速，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量和新的經(jīng)濟增長引擎。但是，一個不可忽視的問題是，對于諸多國家高新區(qū)而言，長期以來，其經(jīng)濟體量的增加和經(jīng)濟規(guī)模的擴大，起主導作用的是政府推動和由此制定諸多利好政策紅利的釋放，實行的是政府主導和主要依賴于政策推動的發(fā)展模式。
　　
　　這在國家高新區(qū)發(fā)展初期、各方面條件不夠完善而且又亟需得到政策支持以破解競爭壓力的情況下，是極為重要而且確實具有巨大推動作用的，但在當今經(jīng)濟發(fā)展合作日趨強化的時期，這種發(fā)展模式所呈現(xiàn)出來的弊端又是不可忽視的，而且已經(jīng)形成巨大阻礙。另一方面，政府對國家高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的推動方式、推動的效果又往往取決于其推動國家高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的真實目的。問題的關鍵是，現(xiàn)行的地方領導干部考核評價機制的GDP導向性導致諸多國家高新區(qū)把短期內(nèi)實現(xiàn)自身的經(jīng)濟增長率和規(guī)模作為核心目標，進而把搶政策、搶先機、搶資源等視為實現(xiàn)經(jīng)濟目的的重要途徑。比如，對于一些國家政策重點發(fā)展的重大項目、產(chǎn)業(yè)，各國家高新區(qū)在未進行科學分析考證其自身的資源稟賦、科技能力、產(chǎn)業(yè)基礎、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向等的基礎上就急速上馬、快速跟進，導致不同區(qū)域國家高新區(qū)出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)業(yè)結構雷同、惡性競爭、浪費資源等問題。另一問題是，不同區(qū)域國家高新區(qū)存在產(chǎn)業(yè)低端的共性問題，很多國家高新區(qū)的勞動密集型企業(yè)仍然占有較大比例，研發(fā)、設計、市場營銷、品牌等環(huán)節(jié)相對薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，上下游企業(yè)關聯(lián)度較低，而且相互之間的企業(yè)在產(chǎn)品、價格、管理、營銷模式等方面都存在著嚴重的同質(zhì)化。 ④（三）利益分配與補償機制缺陷導致國家高新區(qū)跨區(qū)域合作動力不足利益分配是任何合作最為關鍵的問題，現(xiàn)實中各國家高新區(qū)的跨區(qū)域合作難以推進的一個重要原因是沒有在區(qū)域與區(qū)域之間、區(qū)域與高新區(qū)之間、高新區(qū)與高新區(qū)之間沒有形成合理的利益分配和利益補償機制。盡管從整體上看，不同區(qū)域的國家高新區(qū)通過對相互之間的資源進行重新整合， 提高了國家高新區(qū)整體效益，但在資源整合過程中，各國家高新區(qū)之間的利益格局已經(jīng)發(fā)生相應變化，國家高新區(qū)內(nèi)部不同企業(yè)之間的受益程度、受益時間、受益保障性各不相同，由此帶來的影響成為各國家高新區(qū)合作決策的重要因素。此外，國家高新區(qū)跨區(qū)域合作的利益分享與補償是一項復雜的制度體系，并非是獨立的、簡單的經(jīng)濟利益分配，而且還包括利益補償方式手段，利益補償內(nèi)容、范圍、對象、標準， 利益補償基金籌集渠道，利益補償實施等方面的制度安排。顯然，國家高新區(qū)在跨區(qū)域合作中，這個問題并沒有解決好，甚至出現(xiàn)了一定程度的制度真空， 導致相互之間的合作動力不足。
　　
　　三、 中國國家高新區(qū)跨區(qū)域合作的政策設計
　　
　　國家高新區(qū)跨區(qū)域合作是國家高新區(qū)對自身資源有限性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展局限性和長遠發(fā)展的應對與謀劃，是中國空間發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展的重要問題，需要增強大局意識、全局觀念、長遠視野，完善區(qū)域經(jīng)濟政策體系，消除區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展壁壘，建立健全區(qū)域合作的利益分享和利益補償機制，選擇科學的合作共建模式。
　　
　　（一）建立健全推動區(qū)域經(jīng)濟合作的政策體系
　　
　　國家高新區(qū)作為區(qū)域乃至中國的科技創(chuàng)新聚集區(qū)、高新技術產(chǎn)聚集區(qū)、高端人才聚集區(qū)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)先導區(qū)等，其對地方經(jīng)濟和中國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著積極的動力引擎、引領示范作用。在產(chǎn)業(yè)分工日益深化和產(chǎn)業(yè)合作不斷增強的當今時代，國家高新區(qū)必定要轉向更廣泛、更深入和更持久的合作，這是國家高新區(qū)自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，又是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和中國合作經(jīng)濟不斷推進的重要體現(xiàn)。區(qū)域經(jīng)濟合作，除需完善基礎設施、提供區(qū)域公共物品等硬件外，更應構建有效規(guī)范的以動力機制、協(xié)調(diào)機制、利益分配機制和補償機制為主要內(nèi)容、機制運行的制度規(guī)范為輔的區(qū)域經(jīng)濟合作機制。 國家高新區(qū)的跨區(qū)域合作首先要解決的是區(qū)域政策壁壘的消除問題，為國家高新區(qū)的跨區(qū)域經(jīng)濟合作創(chuàng)造有利條件。各國家高新區(qū)管理層和區(qū)域政府部門要放眼全球，在國家、區(qū)域發(fā)展大勢中找準定位，深刻認識到全球區(qū)域經(jīng)濟合作對推動地方經(jīng)濟發(fā)展的積極推動作用和發(fā)展趨勢，應摒棄“各自為政” “單獨作戰(zhàn)”的錯誤發(fā)展觀，打破行政職能的劃分和條塊分割，積極推動區(qū)域公共基礎設施建設，建立資源要素充分流動的通道，為國家高新區(qū)跨區(qū)域合作創(chuàng)造良好條件。要通過完善財政、稅收、工商、土地、金融等政策體系，引導區(qū)域外的企業(yè)進入投資，形成包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的高新技術產(chǎn)業(yè)投資的激勵機制。建立區(qū)域政策共享機制，包括產(chǎn)學研合作政策、創(chuàng)新成果轉化應用政策、產(chǎn)業(yè)轉移政策、資源共享政策、利益分成政策， 通過政策的融合共享構建國家高新區(qū)跨區(qū)域合作的良性生態(tài)。
　　
　?。ǘ嫿ǘ喾焦糙A的區(qū)域合作利益分配補償機制
　　
　　國家高新區(qū)跨區(qū)域合作是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及多方面的利益訴求。利益的追求和滿足是經(jīng)濟行為的動機，這對于國家高新區(qū)的跨區(qū)域合作同樣如此。科學合理的利益共享機制是國家高新區(qū)跨區(qū)域合作的前提，現(xiàn)實中不管是國家高新區(qū)的跨區(qū)域合作還是其他形式的區(qū)域經(jīng)濟合作，難以推進或者合作成效有限及缺乏可持續(xù)保障的重要根源就在于沒有形成科學的利益共享和分配機制，或者所制定的利益共享和分配機制沒有能夠得到一以貫之地堅持。其一，在推進國家高新區(qū)跨區(qū)域合作中，要注重發(fā)揮各國家高新區(qū)的創(chuàng)新資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、政策優(yōu)勢等，強化各國家高新區(qū)的優(yōu)勢互補性，根據(jù)合作方在合作共建中的要素投入程度、潛在風險、承擔的主要責任等，探索建立有利于發(fā)揮各自優(yōu)勢，有利于滿足各自利益訴求，有利于推動合作方共贏發(fā)展的利益共享機制。 其二，建立國家高新區(qū)跨區(qū)域合作利益補償實施機構。利益補償實施機構主要職能就是專門負責合作過程中的利益分配、協(xié)調(diào)、補償?shù)热粘９ぷ?，為實施合作利益補償提供組織保障。機構成員可以由具體參與合作的國家高新區(qū)負責人、國家高新區(qū)所在區(qū)域的相關政府部門以及有關法律機構人員等組成。考慮到國家高新區(qū)跨區(qū)域合作利益補償不僅涉及高新區(qū)本身內(nèi)部企業(yè)之間的利益補償問題，而且還涉及不同國家高新區(qū)及其所在區(qū)域間的共同利益補償問題，補償關系復雜，涉及主體多，利益訴求差異大；在利益補償過程中不僅要確定利益補償內(nèi)容，而且還要識別利益補償主體、把握利益補償標準、確立利益補償方式和手段、計算利益補償金額和核算利益主體損失等，所以在組織結構上，利益補償實施機構應采取矩陣式組織形式，以此明確各職能部門的責權利關系。
　　
　?。ㄈ┨剿鲊腋咝聟^(qū)跨區(qū)域合作共建模式
　　
　　國家高新區(qū)跨區(qū)域合作的基本出發(fā)點是解決其自身發(fā)展的需求問題。如前文所述，不同區(qū)域的國家高新區(qū)的自然稟賦、發(fā)展基礎、技術水平、產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向具有一定差異性，如有的國家高新區(qū)創(chuàng)新能力較強但產(chǎn)業(yè)結構不夠合理；有的國家高新區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)比重較大，而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)相對滯后；有的深受土地空間困擾，發(fā)展空間狹小……針對自身的需求特點和缺陷，實行跨區(qū)域合作就是要解決這些問題，提高國家高新區(qū)的整體發(fā)展水平。因此，國家高新區(qū)在推進跨區(qū)域合作過程必須結合自身實際、發(fā)展方向和現(xiàn)實需求，選擇雙方互補性強的國家高新區(qū)進行合作，并探索創(chuàng)新適宜不同需求的合作模式，有針對性地進行需求對接，最大限度地滿足兩地合作的多元訴求。與此同時，國家高新區(qū)發(fā)展的實踐表明，政府的引導和推動在高新區(qū)發(fā)展中的作用是不可忽視的，國家高新區(qū)的跨區(qū)域合作應該成為區(qū)域經(jīng)濟合作的重要組成部分，并納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟合作的戰(zhàn)略部署獲得政策支持，充分發(fā)展政府部門的統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)功能解決好國家高新區(qū)跨區(qū)域合作的區(qū)域經(jīng)濟政策壁壘。當然，政府在推動國家高新區(qū)跨區(qū)域合作中并不能完全依靠行政的手段、按照“一廂情愿”的做法來推動，而是要遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律等，與市場化運作方式來構建國家高新區(qū)跨區(qū)域合作高效的運營機制。
　　
　　（四）建立合作共享機制，增強國家高新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展能力
　　
　　國家高新區(qū)跨區(qū)域合作建立合作共享機制，既是提高資源配置效率的要求，又是對國家高新區(qū)之間合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的深化。一是建立信息、資源共享平臺。不同區(qū)域的國家高新區(qū)之間或者區(qū)域與區(qū)域之間，應充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術，建立信息、資源共享的網(wǎng)絡平臺，以此降低交易成本，拓寬合作的空間和增強發(fā)展的能力。二是建立技術研發(fā)和科技成果轉化合作機制。不同區(qū)域的國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、科技創(chuàng)新資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等各不相同，各國家高新區(qū)應結合實際，選擇重點，整合資源，加強技術交流與合作，建立科技創(chuàng)新聯(lián)盟，對重點項目和技術進行攻關，相互引進技術，對具有共性的項目開展廣泛合作，提高技術創(chuàng)新水平和科技成果轉化能力。三是建立國家高新區(qū)管理層定期交流機制。各國家高新區(qū)管理層之間應定期進行交流，探討國家高新區(qū)及區(qū)域高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，形成國家高新區(qū)協(xié)調(diào)互動發(fā)展的共識并制定相關的發(fā)展規(guī)劃，廣泛發(fā)展合作。