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探討民間資本以PPP模式投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的可行性
來源：未知 日期：2016-12-07 點擊：次
國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確社會資本可參與建設(shè)配電網(wǎng)，新電改方案中明確對民間資本放開配電側(cè)的增量部分。本文擬探討民間資本以PPP模式投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的可行性。
一、民間投資園區(qū)配電網(wǎng)應(yīng)用PPP模式的前景
1、園區(qū)配售電市場潛力巨大
中國約80%的工業(yè)GDP是在城市周邊發(fā)展起來的各類園區(qū)中實現(xiàn)的，中國現(xiàn)有近200個國家級開發(fā)區(qū)，近1500個省級的各類開發(fā)區(qū)，有經(jīng)濟價值的開發(fā)區(qū)超過1萬個，各類園區(qū)開發(fā)已成為支撐地方經(jīng)濟發(fā)展的重要形式。在園區(qū)內(nèi)投資建設(shè)配電網(wǎng)，工程量和技術(shù)難度相對于大電網(wǎng)建設(shè)要小很多，這其中的市場潛力巨大。
基于支持民間資本進入電力行業(yè)以及“破壟斷”的考慮，結(jié)合新電改政策(特別明確了對民間資本放開增量配電側(cè))，未來新建和改擴建園區(qū)的配電網(wǎng)投資建設(shè)將成為熱點。
2、園區(qū)配網(wǎng)投資高度契合PPP模式適用范圍
從政策文件層面看，發(fā)改委2724號文明確指出“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目(包括供電等市政設(shè)施)”。
從目前實踐來看，放開的配電網(wǎng)投資項目是具有良好投資回報的優(yōu)質(zhì)項目，這些項目選擇PPP方式不但不會增加財政負擔，而是有利于平滑財政支出，也符合財政部76號文關(guān)于推廣PPP模式的目的所在。
3、財政補貼與合理商業(yè)模式的結(jié)合決定了園區(qū)配電網(wǎng)PPP模式的落地
“電力先行”這意味著電力發(fā)展要一定程度上優(yōu)先于社會經(jīng)濟發(fā)展，對于配電網(wǎng)建設(shè)而言，這一矛盾尤為突出：在城鎮(zhèn)化起步階段(尚未形成基礎(chǔ)負荷之時)，配電網(wǎng)就需要投資建設(shè)，投資人需要忍受幾年甚至是更長時間的低投資回報。因此，投資人在簽署協(xié)議時往往需要對財政補貼(保底電量)做出合同約定，需要政府給予財政補貼。財政扶著配電網(wǎng)走多久、多遠，都有待于各具體項目協(xié)商確定。
實際上，作為具有壟斷性的公用事業(yè)，國家對配網(wǎng)價格(輸配電價)改革的總體思路是嚴格監(jiān)管壟斷企業(yè)的收益，采取“準許成本+準許收益”價格監(jiān)管模式。其中，準許收益是吸引社會資本投資的重要因素(當然，應(yīng)鼓勵投資人通過創(chuàng)新商業(yè)模式，提供增值服務(wù)的方式獲取綜合性收益)。只有保證投資合理收益，才能真正吸引到社會資本，破除配網(wǎng)投資領(lǐng)域目前電網(wǎng)公司一家獨大的局面。
二、園區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)投資一體化模式應(yīng)用探討
1、總體思路：建立“一站式購買服務(wù)”模式，引進社會資本方企業(yè)來統(tǒng)籌規(guī)劃和運作，形成“融資、投資、設(shè)計、建設(shè)、運營、移交”的全鏈條服務(wù)，以最終績效考核方式支付用電服務(wù)費，實現(xiàn)社會資本方的回報。
2、運作模式：推行全產(chǎn)業(yè)鏈一體化模式，從前端規(guī)劃、方案評審到設(shè)計、報建、采購、施工、運營、檢修、維護所有環(huán)節(jié)的一體化運作。由專業(yè)服務(wù)企業(yè)通過政府采購方式進入，不僅負責整體項目運作和用電服務(wù)提供，同時，前端做好與園區(qū)管委會、供電公司、購電發(fā)電側(cè)之間的關(guān)聯(lián)，后端做好與金融機構(gòu)、建設(shè)單位、設(shè)計團隊、電力維護與檢修隊伍等之間的關(guān)聯(lián)。
3、盈利模式：確立以購買服務(wù)的“可用性+績效付費”為核心的盈利模式，以不增加入園企業(yè)用電成本和園區(qū)管委會支出責任為出發(fā)點。進駐園區(qū)企業(yè)以原有電價或協(xié)議電價來支付電費(有些園區(qū)為了招商引資，可能會有優(yōu)惠電價)，基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)投資回報部分通過管委會所代表的政府來解決和承擔，通過PPP模式將政府支出責任部分納入中長期財政預(yù)算，建立“使用者付費+可行性缺口補貼”的回報機制。引導(dǎo)建設(shè)投資方從過去的單一業(yè)務(wù)型向綜合服務(wù)型轉(zhuǎn)變，保障安全供電、提升服務(wù)質(zhì)量。
4、增值路徑：創(chuàng)新模式，以用電服務(wù)采購+自主創(chuàng)新服務(wù)方式實現(xiàn)投資增值。具體來說，可探討以“使用者付費+政府可行性缺口補貼”之外的“節(jié)能獎勵+資源補償”等模式。譬如，針對路燈改造、節(jié)能改造等方面可能有的國家獎勵、補貼，包括以傳統(tǒng)合同能源方式所獲得的獎勵分成，可以全額補給投資方或與政府分成;又或者通過充電樁、停車場等項目特許經(jīng)營的方式進行資源補償。
5、創(chuàng)新型模式應(yīng)用的優(yōu)勢：在園區(qū)配售電領(lǐng)域，以PPP模式應(yīng)用為契機，推進融投資、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運維一體化，是能真正實現(xiàn)“物有所值”的一種創(chuàng)新模式：
1)PPP模式的應(yīng)用，既符合現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資方向和政策，又能通過把政府支出責任部分列入中長期財政預(yù)算的方式，協(xié)助投資方吸引金融機構(gòu)進行投資，平滑政府財政壓力，促進園區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。
2)一體化模式的應(yīng)用，既能通過“購買服務(wù)”方式來提升綜合用電服務(wù)水平，促進投資方提供“又好又優(yōu)”的綜合一站式方案，又能通過“績效考核付費”方式，基于用電服務(wù)全鏈需求篩選優(yōu)質(zhì)的投資方，保障供電安全和質(zhì)量。
3)創(chuàng)新型模式的應(yīng)用，有利于激發(fā)民間資本的積極性。
三、政府應(yīng)如何給予支持
參與電力行業(yè)投資的民間資本在專業(yè)技術(shù)、投資實力、資源積累等方面多有不成熟，在引進民間資本促進行業(yè)競爭的同時，政府應(yīng)在政策引導(dǎo)、風險保障、環(huán)境塑造等方面多給予支持。
1、建立融資保障機制。根據(jù)PPP政策要求，對符合產(chǎn)業(yè)和政策要求的項目中的政府支出責任盡數(shù)納入中長期財政預(yù)算支付計劃，加強民間資本與金融機構(gòu)的融資支持。
2、加大財政扶持力度。對于新建、改擴建園區(qū)，其形成財政收入和盈余需要較長時間，應(yīng)重點考慮落實前期費用補助、以獎代補、財政稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)或捆綁等方面的政策支持。
3、塑造公平競爭環(huán)境。對處于弱勢的民間資本，應(yīng)在配電投資業(yè)務(wù)準入條件、“禁止三指定”政策執(zhí)行、采購?fù)顿Y方的競爭機制等環(huán)節(jié)加強監(jiān)督與管理，引導(dǎo)企業(yè)公平競爭，給予民間資本參與競爭的動力。
4、創(chuàng)新性的示范引領(lǐng)。以試點、示范方式推進園區(qū)配售電模式創(chuàng)新性應(yīng)用，建議選擇一批處于新建或改擴建、中等規(guī)模、用電需求較強、具備創(chuàng)新主題的園區(qū)作為試點，加大對民間投資和一體化模式的政策傾斜力度，設(shè)置示范獎勵等，先落地一批、推進一批、再引導(dǎo)一批。