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十四五規(guī)劃編制之開發(fā)區(qū)治理體系現(xiàn)代化進程
十四五規(guī)劃編制之開發(fā)區(qū)治理體系現(xiàn)代化進程
來源：未知 日期：2020-04-07 點擊：次
“十四五”規(guī)劃開發(fā)區(qū)平臺公司治理模式分析
開發(fā)區(qū)作為一種“經(jīng)濟特區(qū)”，從創(chuàng)辦伊始就享受著豐厚的政策紅利，也迎來了30多年的飛速發(fā)展。為了規(guī)范開發(fā)區(qū)發(fā)展，推動開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號），這是我國開發(fā)區(qū)的第一部綱領(lǐng)性文件，其中重點指出要全面深化開發(fā)區(qū)體制改革，促進開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化發(fā)展。它的出臺對開發(fā)區(qū)包括招商引資、管理體制、人才發(fā)展、事權(quán)財權(quán)等方面產(chǎn)生了全方位影響。
設(shè)立開發(fā)區(qū)平臺公司是體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資。以前是“五通一平”，后來是“七通一平”，現(xiàn)在是“九通一平”。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是招商引資的前提條件。開發(fā)資金不足是開發(fā)區(qū)的普遍問題。如何來解決這個問題？以政府撥付的資金和政府劃撥的土地作為出資，注冊成立全資國有性質(zhì)的投資開發(fā)公司，然后以公司為依托申請銀行貸款或發(fā)行公司債券，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題，對開發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展起了非常重要的作用。開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，平臺公司功不可沒。當然，很多平臺公司依靠土地抵押貸款籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，以致負債率太高，潛在財務(wù)風(fēng)險也很大，應(yīng)不斷降低財務(wù)風(fēng)險，不斷降低杠桿率。開發(fā)投資公司的負債率一般60%左右，最高不超過70%。降低杠桿率的辦法可以采取政府給投資公司注入優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)，可以將上市公司中的國有股份劃給平臺公司，使其資本達到30%~50%，既能促進國有資產(chǎn)保值增值，同時還促進開發(fā)區(qū)發(fā)展。
國內(nèi)許多開發(fā)區(qū)在成立初期，沒有對開發(fā)區(qū)進行整體空間布局的精細規(guī)劃，只是將企業(yè)簡單地進行空間上的羅列，并且過于慷慨地給予企業(yè)土地，導(dǎo)致一些企業(yè)和開發(fā)區(qū)土地利用過于粗放，更有甚者用來圈地發(fā)展房地產(chǎn)，極大地浪費了土地空間。隨著國家加強新建項目的土地、城建等方面工作的嚴格管理和地方土地資源的飽和，開發(fā)區(qū)的發(fā)展空間極大受限、園內(nèi)空間利用不充分的問題也浮出水面。盡管開發(fā)區(qū)平臺公司在資源占有和政策優(yōu)惠上具有一定的優(yōu)勢，但是由于早期整個城投行業(yè)的粗放式發(fā)展，也積累了一些問題，如政企關(guān)系不分、債務(wù)負擔(dān)重、授權(quán)經(jīng)營不足、市場化運作虛化、資產(chǎn)整合力度不夠等。雖然存在這些問題，但是總體上發(fā)展狀況要優(yōu)于行業(yè)內(nèi)其他資源相對匱乏的地方平臺公司。同時，在新一輪政策紅利下，開發(fā)區(qū)平臺公司面臨著新的機遇。
去年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號），是繼國辦發(fā)〔2014〕54號文之后，又一針對國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的重磅綱領(lǐng)性政策文件。在國家宏觀指導(dǎo)思想下，地方也積極配套出臺相關(guān)政策支持開發(fā)區(qū)發(fā)展升級，如山東省出臺了《關(guān)于推動開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新促進高質(zhì)量發(fā)展的意見》，廣東省發(fā)布了《廣東省省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理辦法》，江西省出臺了《江西省開發(fā)區(qū)條例》等。
我國開發(fā)區(qū)在治理方面，政府引導(dǎo)與感情內(nèi)自組織發(fā)展不平衡。開發(fā)區(qū)的治理離不開政府部門的公共治理、區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)的層級治理、行業(yè)內(nèi)的自律自制和區(qū)內(nèi)隱形規(guī)范的自發(fā)協(xié)調(diào)。當前，我國開發(fā)區(qū)發(fā)展主要由政府主導(dǎo)，成立政府派出的開發(fā)區(qū)管委會和管委會下屬國資開發(fā)區(qū)開發(fā)公司，負責(zé)開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)、招商引資、經(jīng)濟管理。這種機制導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管委會在社區(qū)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、教育衛(wèi)生、社會保障等方面職能有限，而政府對檢驗檢測、市場準入、監(jiān)督協(xié)調(diào)等職能的掌控又導(dǎo)致開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)自律、自治性的行業(yè)協(xié)會功能不能有效發(fā)揮，使得企業(yè)的自發(fā)協(xié)調(diào)和行業(yè)自律自治停留在表面。
同時，區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)相對“孤立”，供應(yīng)鏈相對封閉或者技術(shù)要求過高使得龍頭企業(yè)對區(qū)內(nèi)配套企業(yè)的引領(lǐng)帶動作用難以充分發(fā)揮。從近年來國家對開發(fā)區(qū)發(fā)展的趨勢來看，頂層政策已經(jīng)日臻完善，有利于指導(dǎo)和推動開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。在國家和地方開發(fā)區(qū)政策紅利的催化下，開發(fā)區(qū)平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)條件。作為平臺公司的一員，一系列政策文件引導(dǎo)和支持平臺公司轉(zhuǎn)型，開發(fā)區(qū)平臺公司亦可利用平臺公司行業(yè)轉(zhuǎn)型的契機推動自身轉(zhuǎn)型發(fā)展。
開發(fā)區(qū)在“十四五”規(guī)劃時期將繼續(xù)深化改革開放，打造產(chǎn)業(yè)聚集推動型、經(jīng)營主體帶動型、科技創(chuàng)新驅(qū)動型、生態(tài)循環(huán)促進型、三產(chǎn)融合引領(lǐng)型、服務(wù)支持拉動型等具有鮮明特色的現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。推進各優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的融合和集聚，進一步促進產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)專業(yè)化市場的形成，轉(zhuǎn)變開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展方式，走集約型內(nèi)涵式發(fā)展之路，以數(shù)字融合、智能融合、產(chǎn)融結(jié)合、產(chǎn)城融合等模式，持續(xù)推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)跨越式融合協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，加快各級各類產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)的融合與集聚發(fā)展步伐，引進、整合和強力發(fā)展名優(yōu)產(chǎn)業(yè)帶動其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
近年來，國家不斷加強地方政府債務(wù)管理，剝離融資平臺公司政府融資職能，杜絕地方政府違法違規(guī)融資。為此，地方政府除了發(fā)行政府債券和推行PPP以外，合法的舉債融資途徑十分有限。在此基礎(chǔ)上，以中發(fā)〔2015〕22號文、國發(fā)〔2019〕9號文為代表的政策文件也明確指引和推動政府融資平臺轉(zhuǎn)型為市場化的國有企業(yè)，并充分發(fā)揮其市場化融資職能，支持地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從國辦發(fā)〔2018〕101號文開始，到后來的政府投資條例、專項債新規(guī)、國辦函〔2019〕40號文等，這些文件也釋放出了支持整個城投行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的積極信號，一定程度上緩釋了短期債務(wù)償還壓力，給平臺公司轉(zhuǎn)型提供了時間和空間。
對于開發(fā)區(qū)平臺公司而言，中央到地方，從國辦發(fā)〔2014〕54號文到國發(fā)〔2019〕11號文，這些文件從招商引資、管理體制、人才發(fā)展、事權(quán)財權(quán)等方面為開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級提供了全方位的支持和指導(dǎo)，開發(fā)區(qū)平臺公司也因此迎來了轉(zhuǎn)型發(fā)展的絕佳政策風(fēng)口。平臺公司作為地方政府和開發(fā)區(qū)管委會重要的投融資平臺，與生俱來與政府血脈相連，理解政府意圖更貼切。平臺公司將以提升運作效率和提高企業(yè)競爭力為出發(fā)點，轉(zhuǎn)型為一個獨立的市場主體，進一步服務(wù)于開發(fā)區(qū)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。
2018年國務(wù)院政府工作報告首次提出高質(zhì)量發(fā)展，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。與此同時，隨著金融供給側(cè)改革的深入推進，國家經(jīng)濟發(fā)展脫虛向?qū)?，實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展迎來重要機遇期。在這樣的背景下，開發(fā)區(qū)順理成章成為產(chǎn)業(yè)承接的主陣地，成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。
從地方來看，城市經(jīng)濟就是“基建-產(chǎn)業(yè)-就業(yè)-地產(chǎn)&消費”的良性循環(huán)，在這個循環(huán)鏈條上，平臺公司作為基建以及產(chǎn)業(yè)的代表，是無可替代的。對于開發(fā)區(qū)而言，平臺公司作為其最主要的投融資主體和經(jīng)濟發(fā)展抓手，在支持開發(fā)區(qū)實體經(jīng)濟集聚發(fā)展和助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級方面具有天然優(yōu)勢和發(fā)揮空間。同時，平臺公司作為逆周期調(diào)節(jié)的工具，可以充分吸收新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新一輪舊改政策紅利，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類投資“穩(wěn)增長”“補短板”的壓艙石作用，助力開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
開發(fā)區(qū)平臺公司作為地方最主要的國有資本運作平臺，長期以來與政府（管委會）聯(lián)系密切，理解政府意圖明確，具有作為未來全區(qū)國有資產(chǎn)資源整合載體的天然優(yōu)勢。對于現(xiàn)階段的開發(fā)區(qū)平臺公司而言，需要順應(yīng)政策導(dǎo)向和行業(yè)趨勢，盡快通過做大做強資產(chǎn)以提升融資能力。從實操層面來看，需要對開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)資產(chǎn)資源進行有效梳理，整合注入平臺公司，做大做強市場化、專業(yè)化的平臺主體，發(fā)揮國有資本的杠桿效益和引領(lǐng)作用。
在平臺公司的治理體系上，開發(fā)區(qū)十四五期間將更多的引入PPP模式，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與開發(fā)區(qū)管委會進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。開發(fā)區(qū)管委會可以同金融機構(gòu)進行合作，管委會拿一筆錢，銀行拿一筆錢，成立一個基金公司，然后向社會公眾發(fā)行債券，把社會資金聚集起來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府的投入和效益承諾將大大提高吸引社會資金的信用度，可以吸引大量社會資金尤其是房地產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型資金參與開發(fā)區(qū)建設(shè)。金融資本的加入，也可大大提高資金的管理水平和風(fēng)險控制水平。
此外，在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，地方需要配套大量城市、產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，兼具政府部門和市場主體屬性的平臺公司將在諸多領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮重要作用。未來要滿足開發(fā)區(qū)的建設(shè)改造和產(chǎn)業(yè)升級，單純依賴政府投資和PPP已然捉襟見肘，平臺公司依然是開發(fā)區(qū)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。
“十四五”規(guī)劃開發(fā)區(qū)平臺公司治理模上，隨著開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，開發(fā)區(qū)平臺公司在優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境、助力開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級方面將大有作為。開發(fā)區(qū)平臺公司應(yīng)勇挑重擔(dān)，以“城市為殼、產(chǎn)業(yè)為核”的思想，一方面繼續(xù)發(fā)揮國有資產(chǎn)的規(guī)模效益，提升國有資本運作能力，另一方面支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
在轉(zhuǎn)型發(fā)展期，基于國家和地方關(guān)于平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的要求、國資國企改革要求以及開發(fā)區(qū)發(fā)展上位規(guī)劃，開發(fā)區(qū)平臺通過明確“開發(fā)區(qū)建設(shè)運營主體”的定位，依靠“城市為殼、產(chǎn)業(yè)為核”的發(fā)展思路，通過市場化方式，實現(xiàn)企業(yè)與開發(fā)區(qū)的共榮發(fā)展，還要構(gòu)建自身核心競爭力。
在擴張?zhí)嵘?，一方面可依?jù)專業(yè)能力參與開發(fā)區(qū)外部市場化業(yè)務(wù)，另一方面公司可定位為“開發(fā)區(qū)開發(fā)運營綜合服務(wù)提供商”，走出地方開發(fā)區(qū)，為其他開發(fā)區(qū)提供建設(shè)、運營、招商等綜合服務(wù)解決方案。
由于傳統(tǒng)的融資續(xù)存的模式已不可持續(xù)，平臺公司與政府亟需構(gòu)建合規(guī)的市場化關(guān)系。對于開發(fā)區(qū)平臺公司，需要結(jié)合開發(fā)區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局和開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，合理優(yōu)化公司的業(yè)務(wù)布局，包括開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、片區(qū)開發(fā)、公共事業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)運營、開發(fā)區(qū)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、金融服務(wù)等。我國很多地方的開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展主要是受到其他地區(qū)成功經(jīng)驗的影響，帶有一定程度的跟風(fēng)性質(zhì)，沒有與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展特點和資源稟賦相結(jié)合，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)規(guī)劃不完善、定位不明確，大部分開發(fā)區(qū)沒有形成自身的發(fā)展特色。部分地區(qū)在推進開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，落地開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)項目或企業(yè)沒有統(tǒng)籌和長遠規(guī)劃，過分追求開發(fā)區(qū)短期產(chǎn)生經(jīng)濟效益指標，背離不同類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標，對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)重點培育產(chǎn)業(yè)定位不清晰。
值得關(guān)注的是，開發(fā)區(qū)作為地方產(chǎn)業(yè)招商的主要陣地，開發(fā)區(qū)平臺公司在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和開發(fā)區(qū)服務(wù)方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，這首先需要開發(fā)區(qū)平臺公司自身合理布局業(yè)務(wù)板塊，做強做專平臺的各級主體，參與到開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級之中。
為了保障開發(fā)區(qū)平臺發(fā)展戰(zhàn)略的實施和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，需要結(jié)合開發(fā)區(qū)改革發(fā)展趨勢，對平臺公司現(xiàn)有的組織架構(gòu)進行優(yōu)化。根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃業(yè)務(wù)發(fā)展的需要和現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范完善設(shè)計相應(yīng)的組織職能，夯實內(nèi)部管理基礎(chǔ)，包括三個層面：第一層面是理順管委會與公司的管理，按照“小政府、大市場”的理念，將適合市場化運作的開發(fā)區(qū)建設(shè)、招商等職能下沉至公司層面；第二層面是建立完善的內(nèi)部組織體系，主要包括完善法人治理機制、優(yōu)化組織架構(gòu)體系、部門職責(zé)與崗位設(shè)計等；第三層面是建立完善的制度體系，主要包括適配的母子公司管控機制、人力資源管理機制、薪酬與績效管理機制等。
開發(fā)區(qū)平臺公司作為開發(fā)區(qū)綜合開發(fā)運營主體，是地方政府和管委會經(jīng)營開發(fā)區(qū)的重要抓手。為了更好發(fā)揮開發(fā)區(qū)平臺公司服務(wù)地方政府和管委會的作用，可在公司內(nèi)部設(shè)立政府性和市場化兩類業(yè)務(wù)平臺：其中集團公司和政府性業(yè)務(wù)平臺主要承接政府性項目，提供融資和投資等服務(wù)；市場化業(yè)務(wù)平臺主要通過內(nèi)部市場化委托方式，承接母公司及政府性業(yè)務(wù)平臺的任務(wù)。一方面可提高業(yè)務(wù)能力，另一方面也可把握發(fā)展中的戰(zhàn)略定力。通過市場化的資本運作，實現(xiàn)以資本為“紐帶”，導(dǎo)入社會資本和先進運營經(jīng)驗，助推開發(fā)區(qū)乃至地方產(chǎn)業(yè)升級。此外，以國家支持開發(fā)區(qū)平臺上市為契機，提前布局，集中資源打造優(yōu)勢業(yè)務(wù)板塊，積極爭取實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市。
