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區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的基本特征
來源:未知 日期:2016-05-09 點(diǎn)擊:次
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是20世紀(jì)90年代以來,我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的中心思想。2010年以來,我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化。面對新一輪全球科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和治理變革的挑戰(zhàn)與機(jī)遇,面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的趨勢和特點(diǎn),面對實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的需要,黨的十八屆五中全會(huì)提出塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局(簡稱“新格局”)。“新格局”是相對以往區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局(簡稱“傳統(tǒng)格局”)而言的。筆者試圖通過與“傳統(tǒng)格局”的比較,說明“新格局”的新特征。
基本理念
1.幸福
“傳統(tǒng)格局”片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長,以GDP為考核政績的核心指標(biāo),把經(jīng)濟(jì)增長等同于區(qū)域發(fā)展的目的,本質(zhì)上是“物”的區(qū)域發(fā)展。“新格局”堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的自由全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展的目的在于滿足人的需要、提高人的生活質(zhì)量和增進(jìn)人的幸福,經(jīng)濟(jì)增長只是達(dá)到區(qū)域發(fā)展目的之工具,本質(zhì)上是人的區(qū)域發(fā)展。
2.高效
“傳統(tǒng)格局”強(qiáng)調(diào)主要通過增加勞動(dòng)、土地和固定資產(chǎn)投資來實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展,發(fā)展方式粗放低效。“新格局”堅(jiān)持以提高區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和效益為中心,強(qiáng)調(diào)通過要素專業(yè)化、優(yōu)化配置、集聚和創(chuàng)新提高效率,主要依靠提高全要素生產(chǎn)率以實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展,發(fā)展方式集約高效。
3.自由
自由本身既是發(fā)展目標(biāo)也是發(fā)展工具。提高全要素生產(chǎn)率、增進(jìn)人的幸福必須實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置,后者又以要素有序自由流動(dòng)為前提。“傳統(tǒng)格局”忽視促進(jìn)人口自由遷徙,忽視推進(jìn)生產(chǎn)要素有序自由流動(dòng)。“新格局”強(qiáng)調(diào)放寬落戶條件,促進(jìn)人口自由遷徙,深入推進(jìn)生產(chǎn)要素有序自由流動(dòng)。
4.創(chuàng)新
20世紀(jì)80-90年代,區(qū)域發(fā)展主要依靠勞動(dòng)和土地投入增加驅(qū)動(dòng),21世紀(jì)第一個(gè)十年主要依靠投資驅(qū)動(dòng)。因此,“傳統(tǒng)格局”是要素和投資驅(qū)動(dòng)的,“新格局”堅(jiān)持實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略,強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新支撐和引領(lǐng)。
5.集中
集中產(chǎn)生集聚效應(yīng),是增強(qiáng)創(chuàng)新、提高效率和增加人民幸福感的重要途徑。“傳統(tǒng)格局”追求地理的普遍繁榮,相對強(qiáng)調(diào)分散布局和低密度開發(fā),鼓勵(lì) “離土不離鄉(xiāng)”,不能充分獲取集聚效應(yīng)。“新格局”強(qiáng)調(diào)主體功能區(qū)有效約束,主張集中布局和高密度開發(fā),以最大限度地獲取集聚效應(yīng)。
6.均等
“傳統(tǒng)格局”局限在家庭基本消費(fèi)和基本公共服務(wù)的均等化。與此不同,“新格局”強(qiáng)調(diào)全面均等化。如“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)到2020年消除區(qū)域性貧困和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等的同時(shí),縮小收入分配差距。
7.綠色
“傳統(tǒng)格局”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長,相對忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù),以資源過度消耗、生態(tài)破壞和環(huán)境污染為代價(jià)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性變化和黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的新要求,“新格局”強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先,強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境可承載,追求綠色發(fā)展。如將修復(fù)生態(tài)環(huán)境放在推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的首要位置。
總體戰(zhàn)略
所謂“區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”,即空間一體化戰(zhàn)略??臻g一體化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路,實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,必須突破平衡發(fā)展抑或不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的窠臼,走空間一體化之路[1][2][3]。按照是否貫穿社會(huì)生產(chǎn)全主體、全領(lǐng)域、全要素、全過程和全空間,空間一體化分為不完全和完全空間一體化。“傳統(tǒng)格局”是不完全空間一體化戰(zhàn)略。黨的十八大以來,新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出“四個(gè)全面”(全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨)的治國理政總體框架,“新格局”是“四個(gè)全面”的空間表現(xiàn),相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略必然是完全一體化戰(zhàn)略,有以下四個(gè)特征:
1.完善空間一體化發(fā)展機(jī)制
在空間一體化中,“傳統(tǒng)格局”重視政府的作用,輕視市場和社會(huì)主體的作用;重視經(jīng)濟(jì),輕視社會(huì)和生態(tài)環(huán)境;重視資本市場,輕視人力資源、土地、科技和信息市場;重視交換和消費(fèi)環(huán)節(jié),輕視生產(chǎn)和分配環(huán)節(jié)。“新格局”強(qiáng)調(diào)完善全主體、全領(lǐng)域、全要素和全過程的空間一體化機(jī)制,表現(xiàn)在:一是依法實(shí)行市場負(fù)面清單、地方政府權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度,進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革,推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式,強(qiáng)化國內(nèi)統(tǒng)一市場機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制,規(guī)范和推動(dòng)廣域行政,處理好政府、市場和社會(huì)在空間一體化中的關(guān)系;二是在進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)一體化機(jī)制的同時(shí),著力建立健全推進(jìn)社會(huì)事業(yè)和社會(huì)政策互聯(lián)互通和生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,推進(jìn)全領(lǐng)域空間一體化;三是在繼續(xù)建立健全多層次資本市場的同時(shí),著力建立統(tǒng)一規(guī)范靈活的人力資源市場、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以及互聯(lián)互通的科技、信息等要素市場,推進(jìn)全要素市場一體化;四是在繼續(xù)加強(qiáng)交換和消費(fèi)環(huán)節(jié)一體化的同時(shí),著力建立 健全產(chǎn)業(yè)一體化、公共服務(wù)一體化機(jī)制,推進(jìn)全過程一體化。
2.縮小全區(qū)劃發(fā)展差距
區(qū)域發(fā)展總體區(qū)劃是根據(jù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的和要求,對國土進(jìn)行的戰(zhàn)略性區(qū)劃。“傳統(tǒng)格局”注重東中西部間發(fā)展差距,表現(xiàn)在:“六五”時(shí)期以來一直劃分沿海、內(nèi)陸地區(qū)或東部、中部和西部地區(qū);1999年、2006年分別提出實(shí)施西部大開發(fā)和促進(jìn)中部崛起以后,縮小東中西部發(fā)展差距成為區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要目標(biāo),并從2004年起相對差距實(shí)際開始縮小;2003年雖開始關(guān)注南北差距問題,并實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略,但北方地區(qū)占全國經(jīng)濟(jì)份額繼續(xù)下降,最近幾年甚至出現(xiàn)大幅下滑。黨的十八大以來,一方面,發(fā)揮“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的引領(lǐng)作用,深化“9+2”區(qū)域合作,實(shí)質(zhì)上提出在中西部布局“反磁力中心”,明確到2020年引導(dǎo)1億人口在中西部就近城鎮(zhèn)化,以期進(jìn)一步縮小東中西部發(fā)展差距;另一方面,在大力振興東北老工業(yè)基地的同時(shí),實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略,提出促進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要,以期縮小南北區(qū)域發(fā)展差距??梢姡c“傳統(tǒng)格局”不同,“新格局”堅(jiān)持“協(xié)調(diào)東中西、平衡南北方”的思路,實(shí)質(zhì)上提出了全方位縮小區(qū)域發(fā)展差距的總體區(qū)劃戰(zhàn)略。
3.扶持特殊類型地區(qū)發(fā)展
“傳統(tǒng)格局”關(guān)于特殊類型地區(qū)的劃分是不完全的,表現(xiàn)在:“六五”計(jì)劃只劃設(shè)單一的民族地區(qū),“七五”計(jì)劃增設(shè)革命老根據(jù)地、邊疆地區(qū),“八五”、“九五”計(jì)劃調(diào)整為民族地區(qū)、貧困地區(qū),“十五”進(jìn)一步歸為貧困地區(qū)一類,“十一五”規(guī)劃重新劃分革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū),“十二五”規(guī)劃在“十一五”基礎(chǔ)上增設(shè)貧困地區(qū)。與此不同,為確保全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展,“新格局”力求劃分完全的特殊類型地區(qū),全力支持各類特殊類型地區(qū)發(fā)展。如“十三五”規(guī)劃進(jìn)一步增設(shè)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退和生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)類型,在支持貧困地區(qū)加快發(fā)展的同時(shí),實(shí)施革命老區(qū)振興發(fā)展行動(dòng)、民族地區(qū)奔小康行動(dòng)、沿邊地區(qū)開發(fā)開放行動(dòng)、資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)振興發(fā)展和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等特殊類型發(fā)展重大工程。
4.實(shí)施全空間一體化
“傳統(tǒng)格局”在空間上是不全面的,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是相對忽視藍(lán)色空間,缺乏陸海統(tǒng)籌;二是貫徹落實(shí)“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想(即 “沿海地區(qū)要加快對外開放,使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來,從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展,這是一個(gè)事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過來,發(fā)展到一定的時(shí)候,又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展,這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局。”),局限于國內(nèi)空間。黨的十八大以來,提出和實(shí)施海洋強(qiáng)國、“一帶一路”。與“傳統(tǒng)格局”不同,“新格局”是全面空間的一體化,一是強(qiáng)調(diào)陸海統(tǒng)籌、拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間;二是納入“一帶一路”建設(shè)因素,強(qiáng)調(diào)國內(nèi)和國際兩個(gè)空間的一體化。一方面,通過消除分割、縮短距離,完善國際交流合作機(jī)制、暢通國際經(jīng)濟(jì)合作走廊,增強(qiáng)國際市場、資源和設(shè)施的可及性、安全性和可持續(xù)性,以“一帶一路”建設(shè)引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;另一方面,通過推進(jìn)區(qū)域功能分工轉(zhuǎn)型、互聯(lián)互通升級(jí)、空間布局調(diào)整和發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換,以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展支撐“一帶一路”建設(shè)。
空間開發(fā)方式
空間開發(fā)方式包括點(diǎn)、線、面、體(密度)和能(功能)五種[4]。從全國層面來看,“六五”至“九五”時(shí)期,我國空間開發(fā)以“據(jù)點(diǎn)”為主導(dǎo),且在據(jù)點(diǎn)開發(fā)方針上,一直強(qiáng)調(diào)“控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展小城市”。從實(shí)施西部大開發(fā)、促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略、振興東北和鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的內(nèi)容來看,“十五”時(shí)期空間開發(fā)實(shí)質(zhì)上明確了京廣京哈縱向軸線,沿長江及新亞歐大陸橋橫向軸線,因而是以軸線為主導(dǎo)的。“十一五”時(shí)期至“十二五”計(jì)劃時(shí)期在逐步明確“兩橫(即陸橋通道、沿長江通道)三縱(即沿海、京哈京廣、包昆通道)”空間格局的同時(shí),進(jìn)一步提出實(shí)施城市群和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。城市群本質(zhì)上是兩個(gè)或兩個(gè)以上的都市圈空間上相連所組成的城市化地區(qū),而優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)本質(zhì)上是開發(fā)密度的“加”“減”管理。因此,城市群和主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上分別是一種“面”和“體”的空間開發(fā)方式。黨的十八大以來,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)的需要,我國空間開發(fā)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向功能開發(fā),即調(diào)整和優(yōu)化在點(diǎn)、線、面和體發(fā)展?fàn)顟B(tài)下逐步形成的區(qū)域分工,以帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型。如《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出:超大城市和特大城市要加快提高國際化水平,適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能,強(qiáng)化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體發(fā)展,促進(jìn)形成都市圈。大中城市要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),延伸面向腹地的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈,形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的增長節(jié)點(diǎn)。因此,從空間開發(fā)方式來講,“新格局”強(qiáng)調(diào)以“功能”開發(fā)為主導(dǎo)。
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