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中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新:理論與實(shí)踐
來(lái)源：未知 日期：2016-10-08 點(diǎn)擊：次
在重點(diǎn)區(qū)域制度創(chuàng)新及在三大國(guó)家重大戰(zhàn)略的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新階段，構(gòu)成了創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具的現(xiàn)實(shí)需求。傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策爭(zhēng)論限制了政策工具創(chuàng)新，工具范圍拓展到區(qū)域規(guī)劃、基本政策工具和轉(zhuǎn)向政策工具既能有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，又符合當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐的演進(jìn)邏輯。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新應(yīng)上下互動(dòng)完善區(qū)域規(guī)劃編制和落實(shí)、以制度創(chuàng)新工具發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、優(yōu)化特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策保障制度供給效率、利用治理機(jī)制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、合理選擇環(huán)境政策工具等五個(gè)方向上努力。
基金項(xiàng)目：“985”工程南開(kāi)大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地項(xiàng)目(1052122004700007)；國(guó)家自然科學(xué)基金應(yīng)急項(xiàng)目“京津冀一體化發(fā)展的組織與管理機(jī)制研究”(71441001)。
隨著我國(guó)重點(diǎn)區(qū)域制度創(chuàng)新的深化和三大重大國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的推進(jìn)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具提出了新的要求。按照當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策理論創(chuàng)新以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐的內(nèi)在邏輯來(lái)思考我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新的緊迫性和可操作性，具有突出的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段
新中國(guó)成立以后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體分為以下四個(gè)階段：以促進(jìn)內(nèi)地工業(yè)發(fā)展為標(biāo)志的區(qū)域均衡發(fā)展階段(從新中國(guó)成立到70年代末)、以東部沿海地區(qū)快速崛起的區(qū)域不平衡發(fā)展階段(從80年代初到90年代末)、以區(qū)域總體戰(zhàn)略為框架的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段(從90年代末到本世紀(jì)頭5年)以及當(dāng)前所處的新階段。新階段主要體現(xiàn)為兩方面：一是以眾多國(guó)家級(jí)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)為載體進(jìn)行區(qū)域制度創(chuàng)新；二是以三大重大國(guó)家戰(zhàn)略為重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，在更大空間范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。
(一)、通過(guò)眾多國(guó)家級(jí)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)為載體進(jìn)行區(qū)域制度創(chuàng)新
至2015年9月，全國(guó)共有16個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，①加上各批次經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以及上海、天津等自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的各類型海關(guān)監(jiān)管區(qū)，我國(guó)已經(jīng)建立了數(shù)量眾多的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。自2005年6月21日始，我國(guó)共設(shè)有國(guó)家級(jí)試驗(yàn)區(qū)18個(gè)，其中浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、深圳為綜合性配套改革試驗(yàn)區(qū)，成渝、武漢、長(zhǎng)株潭、黑龍江等8個(gè)為專題性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，浙江義烏、溫州、廣東珠三角地區(qū)、山東青島等6個(gè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)。②以制度創(chuàng)新為主要內(nèi)容、以內(nèi)生增長(zhǎng)為主要?jiǎng)恿Φ膰?guó)家級(jí)新區(qū)、改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立標(biāo)志我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策更加注重體制機(jī)制創(chuàng)新。國(guó)家級(jí)新區(qū)、試驗(yàn)區(qū)不再直接享有新的優(yōu)惠財(cái)稅政策，但享受國(guó)務(wù)院直接批復(fù)的權(quán)限，利用制度創(chuàng)新的“先行先試權(quán)”，著力進(jìn)行體制改革和創(chuàng)新的探索性工作。這些重點(diǎn)區(qū)域既迅速形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，形成經(jīng)濟(jì)要素集聚的中心，輻射周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又成為我國(guó)區(qū)域制度創(chuàng)新的高地，承擔(dān)著區(qū)域體制改革“先行先試”，為全國(guó)探索市場(chǎng)體制改革經(jīng)驗(yàn)的任務(wù)。重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的綜合性，使得單一的粗線條的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具難以達(dá)到預(yù)期效果，創(chuàng)新當(dāng)前政策工具的需求不斷增強(qiáng)。國(guó)家級(jí)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的具體情況詳見(jiàn)表1。
十八大以來(lái)，中共中央進(jìn)一步提出三大國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。當(dāng)前，“一帶一路”倡議已從理念設(shè)計(jì)、總體框架到完成戰(zhàn)略規(guī)劃，開(kāi)始進(jìn)入務(wù)實(shí)合作階段。2014年11月4日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會(huì)議，研究“一帶一路”規(guī)劃、建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和設(shè)立絲路基金。2015年3月28日，國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》。2014年2月26日，習(xí)近平在北京主持召開(kāi)座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，并提出七點(diǎn)要求。2014年9月4日，京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議要求，加快實(shí)施交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破。2015年4月30日，中央政治局審議通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，現(xiàn)在各項(xiàng)工作進(jìn)入集中攻堅(jiān)、重點(diǎn)突破的關(guān)鍵階段。2014年4月28日，李克強(qiáng)總理在渝召開(kāi)座談會(huì)，研究依托黃金水道建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。2014年9月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》及《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊規(guī)劃》(2014-2020年)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶12個(gè)海關(guān)已全部啟動(dòng)區(qū)域通關(guān)一體化。2015年4月，《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃正在編制當(dāng)中。
總的來(lái)看，無(wú)論是“一帶一路”的互聯(lián)互通、京津冀三地的協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的創(chuàng)新。當(dāng)前，隨著我國(guó)財(cái)稅分權(quán)和市場(chǎng)化改革，地方政府已經(jīng)成為具有獨(dú)立利益意識(shí)的行為主體，經(jīng)濟(jì)合作必須充分考慮各區(qū)域主體的利益訴求，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制創(chuàng)新的重要性就進(jìn)一步凸顯。另外，中國(guó)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策方面巨大成功，在影響越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，因而，我們認(rèn)為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策也應(yīng)該在“一帶一路”戰(zhàn)略中發(fā)揮作用。
二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的爭(zhēng)論
區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新構(gòu)成了緊迫的現(xiàn)實(shí)需求，作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的具體手段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具的種類和范圍直接受制于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界定，關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策爭(zhēng)論對(duì)于政策工具創(chuàng)新產(chǎn)生了諸多限制。
(一)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界定
二戰(zhàn)之后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)始逐漸發(fā)展成為一門(mén)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)化改革使區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論在我國(guó)蓬勃發(fā)展，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)真正開(kāi)始建立。早期學(xué)者們主要分析區(qū)域政策與其他政策的協(xié)調(diào)等具體應(yīng)用，到了90年代，開(kāi)始注重區(qū)域政策本身的理論研究，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策被認(rèn)為是中央政府針對(duì)不同區(qū)域、特定問(wèn)題地區(qū)采取的差別性政策，[2]是中央政府根據(jù)區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域差距、協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系政策的總和。[3]郝壽義、安虎森(2004)將區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策視為國(guó)家有關(guān)政府機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)其區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略和調(diào)整不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系所做的全部努力，但強(qiáng)調(diào)在政策主體上包括具有一定經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的地方政府。張可云認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策主要指“中央政府通過(guò)集中安排，有目的地對(duì)某些類型的問(wèn)題區(qū)域?qū)嵭袃A斜，以改變由市場(chǎng)機(jī)制作用所形成的一些空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分配合理”。[4]魏后凱認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策指“一國(guó)政府為改善本國(guó)經(jīng)濟(jì)或的空間分布，促進(jìn)國(guó)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡和有效的發(fā)展而實(shí)施的各種措施或行為的總稱”。[5]安虎森認(rèn)為區(qū)域政策是政府把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行引入到政府所偏好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡時(shí)的政策措施。[6]楊開(kāi)忠認(rèn)為區(qū)域政策是為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而使用各種手段的公共區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為，包括區(qū)域政策社會(huì)偏好、區(qū)域政策制度分析、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域微觀政策、區(qū)域宏觀政策等。[7]孫久文認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是由政府針對(duì)區(qū)域問(wèn)題而制定的一系列政策的總和，其必要性在于糾正市場(chǎng)機(jī)制在資源空間配置方面的不足。[8]從政策實(shí)踐的角度，范恒山認(rèn)為區(qū)域政策因解決區(qū)域發(fā)展不平衡等區(qū)域問(wèn)題而生，是國(guó)家為推動(dòng)發(fā)展、促進(jìn)協(xié)調(diào)、發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)而對(duì)不同區(qū)域所做出的政策安排。[9]楊龍認(rèn)為區(qū)域政策以實(shí)現(xiàn)總政策中的“協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展”為目標(biāo)，既包括區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)土規(guī)劃，也包括不同領(lǐng)域的具體政策。[10]丁任重、陳姝興認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是“一國(guó)的中央政府及其所屬機(jī)構(gòu)或者是一定權(quán)限的地方政府為構(gòu)建其經(jīng)濟(jì)格局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系而制定的”。[11]
(二)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的爭(zhēng)論
首先，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界定存在明顯差異。西方學(xué)者主要從微觀角度強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于區(qū)位選擇的影響，定義從區(qū)域經(jīng)濟(jì)自組織的視角出發(fā)，本身具有很強(qiáng)理論邏輯和理論基礎(chǔ)，但是只強(qiáng)調(diào)區(qū)域政策的某一方面，如“區(qū)位問(wèn)題”、“空間結(jié)構(gòu)問(wèn)題”，指導(dǎo)實(shí)踐的可操作性相對(duì)較弱。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要基于政府行為的視角，在不同程度上都強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)(市場(chǎng)失靈)、現(xiàn)實(shí)需求(區(qū)域差距)或者是政策的目標(biāo)(空間戰(zhàn)略、區(qū)域關(guān)系、收入分配)等。但是國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的爭(zhēng)議也是十分明顯的，具體可以概括為以下兩個(gè)方面：一是區(qū)域政策的決策主體問(wèn)題，在是否應(yīng)包括地方政府問(wèn)題上認(rèn)識(shí)有明顯差異。很多學(xué)者所界定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策并沒(méi)有明確界定決策主體，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包括“有一定經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限”的地方政府；[11]有些學(xué)者則明確反對(duì)把地方政府作為決策主體。[4][8]二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的工具屬性和工具箱容量問(wèn)題。很多學(xué)者所給出的定義并沒(méi)有明確界定區(qū)域政策的具體范圍，但也有學(xué)者明確反對(duì)將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃列入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，以張可云為典型代表，[4]有的學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包含區(qū)域規(guī)劃。[7][10]
筆者認(rèn)為：區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策存在廣義和狹義之分，廣義的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是政府機(jī)構(gòu)為了糾正市場(chǎng)機(jī)制造成的空間失靈，而采取的一系列政府行為，具體工具范圍包括中央政府對(duì)于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施、區(qū)域關(guān)系調(diào)整政策以及具有一定經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的地方政府對(duì)其所管轄的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)措施，政策內(nèi)容涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域協(xié)調(diào)。狹義的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是指中央政府針對(duì)基于區(qū)域系統(tǒng)差異和空間失靈的問(wèn)題區(qū)域以及協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系而采取的一系列舉措，政策內(nèi)容關(guān)注區(qū)域公平。隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)和問(wèn)題也日趨多樣化和復(fù)雜化，因而，廣義區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策更應(yīng)該被重視。
三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新的政策實(shí)踐
(一)、傳統(tǒng)單一政策工具
區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策目標(biāo)針對(duì)區(qū)域問(wèn)題所采用的具體方法與措施。基本政策工具可從多個(gè)角度進(jìn)行歸類，政策工具是獎(jiǎng)勵(lì)與政策目標(biāo)相符的區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為和控制與政策目標(biāo)相悖的區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為的方法和措施的總和，根據(jù)區(qū)域政策工具的功能性質(zhì)將其分為鼓勵(lì)性政策工具和控制性政策工具。[12]Armstrong根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策分類將其分為微觀政策工具、宏觀政策工具和協(xié)調(diào)政策工具。[13]高國(guó)力將其分為財(cái)稅政策工具、金融政策工具、貿(mào)易政策工具、行政審批政策工具、科技政策工具和人才開(kāi)發(fā)政策工具。[14]根據(jù)政策工具是否直接作用于目標(biāo)區(qū)域主體，分為直接工具和間接工具兩大類。其中，直接工具包括國(guó)家給予目標(biāo)區(qū)域的財(cái)政撥款、優(yōu)惠貸款以及各類優(yōu)惠稅收；間接工具主要包括許可證制度，基礎(chǔ)設(shè)施投資以及工業(yè)園區(qū)建設(shè)，具體內(nèi)容見(jiàn)表2。
基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和政策實(shí)踐的具體情況，結(jié)合對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界定，本文認(rèn)為：創(chuàng)新型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具應(yīng)當(dāng)包含是三個(gè)部分，即區(qū)域規(guī)劃、基本政策工具和專項(xiàng)政策工具。
1.區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃是國(guó)家進(jìn)行空間管治的重要手段，一般指在一定地域空間內(nèi)，基于地區(qū)發(fā)展的條件和存在的問(wèn)題，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土綜合整治做出的總體部署。按照空間尺度的大小，區(qū)域規(guī)劃具體包括四個(gè)層次：第一層次為跨國(guó)界規(guī)劃，如“一帶一路”規(guī)劃；第二層次為全國(guó)性規(guī)劃，包括國(guó)家區(qū)域總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)規(guī)劃以及全國(guó)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等；第三層次為跨省域的區(qū)域性規(guī)劃，如西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、長(zhǎng)三角以及2015年的京津冀協(xié)同、長(zhǎng)江中游城市群等相關(guān)規(guī)劃；第四層次為各省域內(nèi)的區(qū)域性規(guī)劃，這個(gè)層次規(guī)劃最多，如珠三角、江蘇沿海地區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)以及廣州南沙新區(qū)等相關(guān)規(guī)劃。具體內(nèi)容詳見(jiàn)表3。
基于比較優(yōu)勢(shì)理論和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)區(qū)域分工，區(qū)域分工必然要求區(qū)域合作。地方政府以地方財(cái)政收入最大化和政治晉升為目標(biāo)，重復(fù)建設(shè)和市場(chǎng)分割成為地方競(jìng)爭(zhēng)的納什均衡，跨區(qū)公共物品供給不足，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作難以深入。一方面中央政府通過(guò)自上而下進(jìn)行直接干預(yù)，通過(guò)在中央層面成立重點(diǎn)工程的領(lǐng)導(dǎo)小組(如京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組)，編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整行政區(qū)劃，實(shí)施區(qū)域?qū)谥г?ldquo;科層制”力量推動(dòng)區(qū)域橫向合作；另一方面，創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境，以間接指導(dǎo)和監(jiān)督的方式，支持地方政府自發(fā)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作行為，如地方政府之間簽訂行政契約、地方政府聯(lián)席會(huì)議制度及各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)合作、城市商會(huì)論壇等。
3.專項(xiàng)政策工具。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須考慮區(qū)域資源環(huán)境的承載力，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告提出，“加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。”十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確要求，“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展”。目前各地已陸續(xù)完成了主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作，進(jìn)入實(shí)施階段。在本文，專項(xiàng)政策工具主要指對(duì)應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃的區(qū)域環(huán)境政策工具。區(qū)域生態(tài)環(huán)境防治和流域治理等在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益被關(guān)注，環(huán)境工具被廣泛采用，成為近年來(lái)衍生出的新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具。[16]根據(jù)具體內(nèi)容可以分為管制工具、市場(chǎng)工具和社會(huì)工具三大類，其中管制工具又包括標(biāo)準(zhǔn)制定和過(guò)程管理兩個(gè)子類，市場(chǎng)工具包括利用市場(chǎng)的皮古市場(chǎng)工具和創(chuàng)建市場(chǎng)的科斯市場(chǎng)工具，社會(huì)工具主要包括信息工具和公眾參與工具，具體細(xì)分為23項(xiàng)政策工具，詳見(jiàn)表5區(qū)域環(huán)境政策工具。
基于新階段區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策理論的內(nèi)在邏輯，本文提出了創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具，將工具體系擴(kuò)展至規(guī)劃工具、基本政策工具和專項(xiàng)政策工具三大類。在政策工具使用過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮以下五個(gè)方面。
1.規(guī)劃工具充分重視區(qū)域主體的利益訴求，細(xì)化規(guī)劃尺度，保障落實(shí)效率。第一，全國(guó)性規(guī)劃層面，應(yīng)自上而下細(xì)化具體發(fā)展規(guī)劃的空間尺度；第二，在跨行政區(qū)規(guī)劃層面，尤其涉及橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為緊密的區(qū)域，充分尊重地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的利益訴求和基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合，以權(quán)威性的區(qū)域規(guī)劃來(lái)強(qiáng)化參與區(qū)域合作的約束力；第三，進(jìn)一步明確區(qū)域規(guī)劃考核目標(biāo)和方式，提高規(guī)劃執(zhí)行效率。
2.改善區(qū)域制度環(huán)境，為發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造條件。依靠傳統(tǒng)優(yōu)惠政策極差打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極有悖于區(qū)域公平的理念，區(qū)域制度環(huán)境在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益等到認(rèn)同。第一，在基本政策工具方面，突出制度創(chuàng)新工具的作用。第二，對(duì)問(wèn)題區(qū)域進(jìn)行區(qū)域援助時(shí)，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)自組織的作用機(jī)理，對(duì)落后地區(qū)公共物品直接供給的同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)部“活血”和“造血”功能。第三，重視制度供給和創(chuàng)新，利用特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策植入市場(chǎng)機(jī)制，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域循環(huán)，促進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)一體化。
3.優(yōu)化評(píng)估特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策落實(shí)，保證制度創(chuàng)新效率。現(xiàn)在各類型國(guó)家和地方特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)宏大，但存在著重申報(bào)，輕后期建設(shè)的情況。第一，健全特殊經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估工具，審視集成政策工具效果，對(duì)于達(dá)不到預(yù)期效果、脫離制度供給時(shí)設(shè)定的任務(wù)和目標(biāo)的要進(jìn)行整治，保障集成政策工具的效率。第二，強(qiáng)化法律手段，完善區(qū)域立法權(quán)。保障“先行先試”確權(quán)，為全面深化改革切實(shí)提供動(dòng)力輸入?；趹椃ê拖嚓P(guān)法律，鼓勵(lì)地方的自主性立法試驗(yàn)，完善地方立法的創(chuàng)新機(jī)制。第三，利用政府推廣和市場(chǎng)輻射兩種機(jī)制，分類別、差異化地將特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)和試驗(yàn)區(qū)成熟經(jīng)驗(yàn)向其他區(qū)域推開(kāi)。
4.利用治理機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。治理機(jī)制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作需要一定制度環(huán)境和工具作為保障。第一，促進(jìn)區(qū)域合作立法，保障地方政府間行政契約的合法性和權(quán)威性。應(yīng)考慮在憲法加入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)相應(yīng)條款、制定中央地方關(guān)系法、國(guó)家區(qū)域開(kāi)發(fā)法等不同層次的法律提高行政契約的合法性。第二，完善經(jīng)濟(jì)手段，學(xué)習(xí)歐盟經(jīng)驗(yàn)健全類似結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、團(tuán)結(jié)基金等設(shè)計(jì)精細(xì)的政策工具。第三，嘗試建立區(qū)域合作的專題試驗(yàn)區(qū)，減少非合作博弈，惡性競(jìng)爭(zhēng)，如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶航運(yùn)專區(qū)、流域治理專區(qū)；京津冀生態(tài)專區(qū)；類似于美國(guó)港口管理局成立環(huán)渤海港口合作區(qū)、長(zhǎng)江港口協(xié)作區(qū)等。
5.因地制宜選擇環(huán)境政策工具。第一，處理好地方政府政績(jī)考核的經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、科學(xué)人文被納入的政績(jī)考核指標(biāo)體系。第二，完善法律體系，培育政策工具使用環(huán)境。細(xì)化環(huán)境資源的使用權(quán)，發(fā)揮科斯市場(chǎng)工具的作用；完善民事、行政、刑事環(huán)境公益訴訟，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾在環(huán)境保護(hù)中良性互動(dòng)。第三，因地制宜選擇環(huán)境政策工具：對(duì)于區(qū)域主體發(fā)育成熟度較高的東部沿海區(qū)域，充分利用市場(chǎng)工具手段，尤其是科斯市場(chǎng)工具和社會(huì)工具。對(duì)于中西部地區(qū)還應(yīng)以政府管制工具為主導(dǎo)。
?、俳刂?015年9月底，16個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)分別是：上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣東廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、山東青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)和昆明滇中新區(qū)。
?、诮刂?015年，共設(shè)立18個(gè)試驗(yàn)區(qū)，其中綜合型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)3個(gè)：滬津深；專題性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)8個(gè)，綜合改革試驗(yàn)區(qū)(有別于“配套”)7個(gè)。
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