新形勢(shì)下，園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)模式如何選擇？
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日期：2021-10-20 點(diǎn)擊：次
產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群的重要載體和組成部分，已經(jīng)成為各地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要助推器。但園區(qū)開(kāi)發(fā)涉及到的建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容多、范圍廣、周期長(zhǎng)，因此投資規(guī)模大，資金需求大，還經(jīng)常面臨各種政策調(diào)整、各類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)收益差別明顯等問(wèn)題。如何在園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中策劃選擇合適的投資建設(shè)模式，解決園區(qū)開(kāi)發(fā)的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題至關(guān)重要。
本文介紹產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的概念、內(nèi)容及特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)投資建設(shè)多種模式的比較，提出園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)模式的策劃重點(diǎn)，對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行分析和說(shuō)明，并為新形勢(shì)下園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目探索建立多元投資建設(shè)模式提供行之有效的建議。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目
1979年，深圳蛇口工業(yè)區(qū)作為中國(guó)第一家產(chǎn)業(yè)園，拉開(kāi)了我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的序幕。經(jīng)過(guò)40余年的穩(wěn)步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在全國(guó)各地展開(kāi)布局，各式各樣的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、高新開(kāi)發(fā)區(qū)不斷涌現(xiàn)，在數(shù)量和經(jīng)濟(jì)規(guī)模上均取得了矚目成績(jī)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群的重要載體和組成部分，在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)中越來(lái)越受到重視。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，對(duì)外開(kāi)放、招商引資、管理創(chuàng)新的載體，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)的重要空間聚集形式，在聚集創(chuàng)新資源、培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)城市建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的內(nèi)涵
產(chǎn)業(yè)園區(qū)指在一定的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的指導(dǎo)下，以土地為載體，通過(guò)提供基礎(chǔ)設(shè)施及綜合配套服務(wù)，吸引特定類型、特定產(chǎn)業(yè)集群的內(nèi)外資企業(yè)投資建廠，通過(guò)資本、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、知識(shí)、勞動(dòng)力等要素高度集聚，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，并向外圍輻射的特定區(qū)域。土地性質(zhì)一般為非居住用地、商服用地，以工業(yè)、物流基礎(chǔ)、教育科研、文化設(shè)施、體育等用地為主。產(chǎn)業(yè)園區(qū)涵蓋范圍很廣，包括工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)以及各類特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。而園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的征地補(bǔ)償與拆遷安置，并進(jìn)行道路橋梁、市政管網(wǎng)、學(xué)校醫(yī)院等配套設(shè)施建設(shè)，形成城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施完備的產(chǎn)城融合發(fā)展區(qū)域，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供土地及設(shè)施載體。
園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的內(nèi)容
園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般包括園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)人口導(dǎo)入等。策劃規(guī)劃設(shè)計(jì)包括整合國(guó)際、國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃資源，深入研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇與方向，為園區(qū)制定精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并為后續(xù)規(guī)劃設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)招商提供依據(jù)和方向，推動(dòng)園區(qū)價(jià)值增長(zhǎng)預(yù)期。土地整理和拆遷安置是指按照相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)需要，完成土地整理和拆遷安置工作，保障園區(qū)后續(xù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，為園區(qū)發(fā)展奠定基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)是為園區(qū)內(nèi)道路、供水、供電、排水、通信、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、配套生活設(shè)施等公共配套項(xiàng)目的建設(shè)，保證入園企業(yè)全方位生產(chǎn)生活需求，為園區(qū)后續(xù)發(fā)展提供保障。基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維及公共服務(wù)包括園區(qū)物業(yè)管理、公共項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)與維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，保障園區(qū)公共功能正常發(fā)揮、園區(qū)企業(yè)日常生產(chǎn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
園區(qū)開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目的特點(diǎn)
園區(qū)開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目建設(shè)范圍廣、建設(shè)內(nèi)容多，因此投資規(guī)模往往金額巨大，在園區(qū)初始開(kāi)發(fā)時(shí)期對(duì)資金的需求集中且量大。同時(shí)，由于園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需要提供沒(méi)有明顯收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的功能，而園區(qū)企業(yè)的培育和土地增值需要一定的時(shí)間，因此，園區(qū)開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目通常開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、資金回報(bào)期長(zhǎng)。另外，園區(qū)內(nèi)土地性質(zhì)多樣，業(yè)態(tài)分布多樣，各類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)收益差別較大。
園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的主要投資建設(shè)模式
經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，各級(jí)地方政府因地制宜，根據(jù)國(guó)家引導(dǎo)和市場(chǎng)需求情況，積極探索，大膽實(shí)踐，已經(jīng)形成多種較為成熟的開(kāi)發(fā)模式。從市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體來(lái)看，我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)模式可分為政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)模式、企業(yè)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)模式、政企合作開(kāi)發(fā)模式三大類。
這是目前中國(guó)各級(jí)地方政府最常使用的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)模式。一般采取由政府派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)或由政府出資設(shè)立開(kāi)發(fā)公司來(lái)主導(dǎo)園區(qū)的開(kāi)發(fā)并負(fù)責(zé)園區(qū)管理，園區(qū)管控者既是管理者又是開(kāi)發(fā)商。在地方政府主導(dǎo)下，做出園區(qū)規(guī)劃并組成開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，通過(guò)制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠條件，營(yíng)造園區(qū)與其他產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目所具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，然后通過(guò)招商引資、土地出讓等方式引進(jìn)符合相關(guān)條件的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。
在這種模式下，資金主要來(lái)源于財(cái)政預(yù)算資金、政府舉債以及開(kāi)發(fā)公司的融資，社會(huì)資本僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)。典型的實(shí)施模式有政府購(gòu)買服務(wù)、EPC、EPC+運(yùn)維和施工總承包。這種開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)勢(shì)是可以利用政府權(quán)威協(xié)調(diào)各種社會(huì)資源和關(guān)系，有利于爭(zhēng)取到各種優(yōu)惠政策，在招商引資中有利于消除投資商的顧慮，資金來(lái)源于財(cái)政資金，可以讓園區(qū)開(kāi)發(fā)迅速啟動(dòng)，彌補(bǔ)開(kāi)發(fā)初期資金不足及不易吸收社會(huì)資本的問(wèn)題。缺點(diǎn)是易存在“小政府、大社會(huì)”的弊端，政府容易為了政績(jī)，不顧經(jīng)濟(jì)效益，盲目大干快上，財(cái)政資金的有限性也易導(dǎo)致園區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)程受阻。
企業(yè)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)模式
這種模式一般由一家企業(yè)負(fù)責(zé)園區(qū)的綜合管理與開(kāi)發(fā)。最典型的案例如由招商局集團(tuán)開(kāi)發(fā)的深圳蛇口工業(yè)區(qū)。通常由某個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有強(qiáng)大綜合實(shí)力的企業(yè)，營(yíng)建一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；在自身企業(yè)入駐且占主導(dǎo)的前提下，借助企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中強(qiáng)大的凝聚力與號(hào)召力，通過(guò)土地出讓、項(xiàng)目租售等方式引進(jìn)其他同類企業(yè)的聚集，實(shí)現(xiàn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的打造及完善主體企業(yè)引導(dǎo)模式。按照主導(dǎo)企業(yè)的類別，可分為：產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)模式，如上海石化工業(yè)園區(qū)、聯(lián)想集團(tuán)的大慶科技城等；地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)模式，如金融街園中園、綠地集團(tuán)濱湖國(guó)際總部產(chǎn)業(yè)園等。按照出資企業(yè)的性質(zhì)劃分，可分為：國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)模式，如招商局集團(tuán)的蛇口工業(yè)園區(qū)；民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)模式，如深圳的天安數(shù)碼城民營(yíng)科技園；外資企業(yè)主導(dǎo)模式，如上海的漕河涇微電子高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)；聯(lián)合企業(yè)主導(dǎo)模式，如浦東金橋出口加工區(qū)等。
在這種模式下，項(xiàng)目資金主要來(lái)源于企業(yè)，將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目，或使用財(cái)政資金的企業(yè)投資項(xiàng)目。典型的實(shí)施模式有F+EPC、政府授權(quán)、股權(quán)合作和產(chǎn)業(yè)招商。這種模式的優(yōu)勢(shì)是完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作，資金由社會(huì)資本投入，市場(chǎng)敏感度高、運(yùn)作效率較高，但也存在開(kāi)發(fā)企業(yè)過(guò)于考慮經(jīng)濟(jì)效益忽視社會(huì)效益，開(kāi)發(fā)企業(yè)承擔(dān)部分社會(huì)管理職能，負(fù)擔(dān)過(guò)重的情況，對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金實(shí)力、運(yùn)作能力要求很高。
政企合作開(kāi)發(fā)模式介于前兩種模式之間，政府負(fù)責(zé)研究制定產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等，企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施園區(qū)項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，政府和企業(yè)在責(zé)權(quán)利及風(fēng)險(xiǎn)上按約定的規(guī)則進(jìn)行分擔(dān)。這種模式充分發(fā)揮了政府和社會(huì)資本各自的資源與創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，兼顧了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。典型的實(shí)施模式有PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)模式等，典型案例有華夏幸福與河北固安縣政府以PPP模式開(kāi)發(fā)的固安新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。
近年來(lái)，隨著中央連續(xù)出臺(tái)去杠桿相關(guān)政策，嚴(yán)控地方政府負(fù)債，地方政府融資渠道收窄，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的園區(qū)開(kāi)發(fā)模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這種情況下，政府轉(zhuǎn)而尋求社會(huì)資本參與到園區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，PPP模式得到大力發(fā)展。PPP模式下，項(xiàng)目融資由社會(huì)資本與政府方出資代表成立的合資公司負(fù)責(zé)，政府每年根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果付費(fèi)。這種模式既提高了融資效率，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于社會(huì)資本的參與和績(jī)效考核的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，還提高了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)管理水平，有利于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元化供應(yīng)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)模式的策劃
盡管我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展取得了矚目成就，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但由于各產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)作效率不一，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展情況千差萬(wàn)別，運(yùn)作良好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)成功拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也存在部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)大量空置，造成資金資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)模式的策劃與選擇在園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。適宜的投資建設(shè)模式既能滿足投資建設(shè)的資金需求，還能提升建設(shè)效率，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但是沒(méi)有一種投資建設(shè)模式是萬(wàn)能的，必須因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膱@區(qū)具體情況具體分析。做好園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)模式的策劃，需從以下幾個(gè)角度充分考慮。
園區(qū)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)體量和開(kāi)發(fā)規(guī)模
一般來(lái)說(shuō)，如果園區(qū)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)面積大、投資規(guī)模巨大、投資建設(shè)強(qiáng)度高，會(huì)導(dǎo)致單一企業(yè)很難勝任，不宜由企業(yè)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)，應(yīng)該充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，由政府擔(dān)當(dāng)主要的開(kāi)發(fā)責(zé)任，再根據(jù)具體項(xiàng)目適度引入企業(yè)投資。如果是在較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)再劃分為若干小的園區(qū)進(jìn)行建設(shè)，則可以考慮引入企業(yè)主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)模式，或者考慮政企合作共同開(kāi)發(fā)，由企業(yè)或者政企合作成立的項(xiàng)目公司獲得園區(qū)土地使用權(quán)后向銀行申請(qǐng)園區(qū)建設(shè)貸款進(jìn)行投資建設(shè)。
園區(qū)內(nèi)不同項(xiàng)目是否具有經(jīng)營(yíng)性
對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如公共市政道路、公益性設(shè)施等，具有無(wú)償使用的特性，不能在建成后產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性收入和現(xiàn)金流，因此也無(wú)法市場(chǎng)化運(yùn)作。針對(duì)這類項(xiàng)目的投資建設(shè)，更多的是依賴財(cái)政資金統(tǒng)籌，可采用政府發(fā)行一般債或者平臺(tái)開(kāi)發(fā)公司發(fā)行債券及籌措信貸資金后，再采用EPC模式進(jìn)行建設(shè)。如果地方政府的一般公共預(yù)算收入較高，也可采用PPP模式中的純政府付費(fèi)模式進(jìn)行投資建設(shè)。而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或者準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后能產(chǎn)生一定的收入和現(xiàn)金流，如污水處理廠，供電供暖項(xiàng)目，收費(fèi)隧道、停車場(chǎng)，可以收取租金的廠房公寓倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等，這類項(xiàng)目可以吸引到社會(huì)資本投資建設(shè)，適宜采用PPP模式中的使用者付費(fèi)模式或者可行性缺口補(bǔ)助模式。如果地方政府有舉債額度，可申請(qǐng)通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債的模式籌集建設(shè)資金后再以EPC模式建設(shè)。此外，還可以考慮將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目適度打包，只要能夠滿足項(xiàng)目整體現(xiàn)金流覆蓋的相關(guān)要求，PPP模式或者發(fā)行地方政府專項(xiàng)債+EPC模式都是可以采用的投資建設(shè)模式。
園區(qū)內(nèi)不同項(xiàng)目的建設(shè)特點(diǎn)
通常來(lái)講，園區(qū)開(kāi)發(fā)中包含市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、農(nóng)林水利項(xiàng)目、交通設(shè)施項(xiàng)目、工業(yè)廠房項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、保障房項(xiàng)目及住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等。不同種類的項(xiàng)目在建設(shè)程序、施工難度、技術(shù)要求、管理能力方面都有很大的差異性。例如，對(duì)于工程難度較高、專業(yè)性較強(qiáng)的電力設(shè)施項(xiàng)目，適宜采用EPC模式建設(shè)，保障項(xiàng)目建設(shè)的安全性和專業(yè)性。而對(duì)于建設(shè)范圍廣、協(xié)調(diào)部門多的項(xiàng)目，可采用代建模式，發(fā)揮專業(yè)項(xiàng)目管理公司的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資源。
確定園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)模式
需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題
做好園區(qū)項(xiàng)目的規(guī)劃和區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)資源的梳理
當(dāng)前，不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在定位不清、同質(zhì)化嚴(yán)重、園區(qū)招商困難、園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同性不夠等諸多問(wèn)題。因此，必須重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)的前期規(guī)劃，從戰(zhàn)略、功能、資源稟賦、地域特點(diǎn)、人才結(jié)構(gòu)等各個(gè)維度充分考慮。優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，不僅包括戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃，還包含招商規(guī)劃、項(xiàng)目規(guī)劃和投融資規(guī)劃的系統(tǒng)性規(guī)劃。尤其需要注意的是，招商引資必須與規(guī)劃充分融合，突出規(guī)劃引領(lǐng)，明確園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向。同時(shí)，有必要對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的存量土地資源進(jìn)行梳理，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地類型進(jìn)行全面摸排，切實(shí)提高土地利用效率，完善園區(qū)功能。另外，還要對(duì)園區(qū)內(nèi)可提供的各項(xiàng)優(yōu)惠政策做充分挖掘，在規(guī)劃階段就要對(duì)園區(qū)內(nèi)各種項(xiàng)目的投資融資途徑加以考慮，科學(xué)合理地確定項(xiàng)目投資規(guī)模。
投資建設(shè)模式要適應(yīng)外部環(huán)境的發(fā)展與變化
產(chǎn)業(yè)園區(qū)歷經(jīng)40多年的發(fā)展，在不同的發(fā)展時(shí)期，采用的投資建設(shè)模式也有很大變化。有些投資建設(shè)模式因?yàn)椴环虾暧^環(huán)境的需要，已經(jīng)被政策禁止或限制使用，成為了歷史。有些投資建設(shè)模式因?yàn)轫槕?yīng)形勢(shì)，適合發(fā)展需要，開(kāi)始大放異彩。近年來(lái)，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，化解地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，一直是黨和政府著力解決的問(wèn)題。因此，在考慮投資建設(shè)模式時(shí)，必須要注意是否符合國(guó)家的政策導(dǎo)向。
一是有增加地方政府隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的投資建設(shè)模式受到越來(lái)越多的限制。2012年以前，BT模式是產(chǎn)業(yè)園區(qū)政府主導(dǎo)投資建設(shè)模式的主流模式，而隨著《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）等文件的發(fā)布，BT模式基本無(wú)法得到金融機(jī)構(gòu)的融資，逐漸失去市場(chǎng)。2017年，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）以及《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）等一系列去杠杠政策相繼發(fā)布后，地方政府融資渠道收窄，政府購(gòu)買服務(wù)模式被以負(fù)面清單的方式行了限定。《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（保監(jiān)發(fā)[2021]15號(hào)）發(fā)布后，要求銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得對(duì)承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶新提供流動(dòng)資金貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資，不得為其參與地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資，不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源的融資。隨著這些文件的出臺(tái)，以F+EPC和ABO模式進(jìn)行園區(qū)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目已基本無(wú)法獲得項(xiàng)目融資，這些模式的運(yùn)用和落地也勢(shì)必會(huì)受到影響。
二是能有效化解地方政府隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的投資建設(shè)模式受到越來(lái)越多的政策支持。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)[2015]32號(hào)）發(fā)布后，通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債籌措建設(shè)資金得到支持。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展和探索，隨著《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)[2020]94號(hào)）的發(fā)布，地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行更是迎來(lái)了春天。目前，以政府主導(dǎo)模式進(jìn)行園區(qū)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目中，地方政府專項(xiàng)債+EPC的投資建設(shè)模式運(yùn)用非常廣泛。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）發(fā)布后，PPP模式也開(kāi)始得到推廣，并在園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中得到大規(guī)模的運(yùn)用。在經(jīng)歷了2015年–2017年的爆發(fā)式增長(zhǎng)后，隨著《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）以及《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2019]10號(hào)）等規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺(tái)，PPP模式的適用空間及范圍會(huì)更加嚴(yán)格。
隨著時(shí)代發(fā)展、社會(huì)需求的變化，園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)模式的選擇也在不斷調(diào)整。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，地方政府和企業(yè)都在不斷探索更具適應(yīng)性的投資建設(shè)模式。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要助推器，勢(shì)必會(huì)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展重要驅(qū)動(dòng)力量。因此，在策劃與選擇園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)模式時(shí)，一方面要在宏觀上牢牢把握政策主線，以不新增政府隱性債務(wù)為底線；另一方面也要在符合政策法規(guī)的前提下大膽創(chuàng)新，通過(guò)政府引導(dǎo)，企業(yè)實(shí)施，廣泛吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本進(jìn)入，全力擴(kuò)大資金渠道，根據(jù)園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際情況，積極探索建立多元且行之有效的投資建設(shè)模式。
本文來(lái)源：《中國(guó)勘察設(shè)計(jì)》雜志
