Network
當(dāng)前位置：主頁 > 產(chǎn)業(yè)資訊 > 園區(qū)產(chǎn)業(yè)資本對(duì)接 >
PPP模式在中國的發(fā)展歷程以及落地困難的本質(zhì)分析
來源：未知 日期：2016-08-29 點(diǎn)擊：次
本文從PPP模式的本質(zhì)入手，分析PPP項(xiàng)目的各種合作模式及其發(fā)展歷程，然后分析PPP模式在我國發(fā)展的困難；基于中國PPP項(xiàng)目落地之難的本質(zhì)方面，提出推廣PPP的相關(guān)對(duì)策，包括項(xiàng)目識(shí)別，包括項(xiàng)目篩選、財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)、信息公開、交流協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)調(diào)招標(biāo)采購的規(guī)范性等方面。
自發(fā)改委和財(cái)政部在2015年建立PPP項(xiàng)目的推介平臺(tái)以來，PPP項(xiàng)目規(guī)模已達(dá)13.77萬億。在地方政府持續(xù)的債務(wù)壓力下，由于PPP項(xiàng)目可以以小資源撬動(dòng)大項(xiàng)目，深受各級(jí)政府的追捧。因此，當(dāng)前繼續(xù)推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化改革和供給側(cè)改革的重要舉措。因此本文在詳述以往PPP模式在我國的發(fā)展歷程和現(xiàn)如今的狀況，找出我國PPP項(xiàng)目落地困難的本質(zhì)，從在項(xiàng)目的識(shí)別階段中、招標(biāo)采購方式的界定、規(guī)范招標(biāo)采購的流程和項(xiàng)目投標(biāo)采購后續(xù)的相關(guān)監(jiān)督管控工作等方面給出幾點(diǎn)建議。
一、PPP模式的本質(zhì)
“Public-Private Partnership”是PPP的英文全稱，其有多種官方名稱，如公私合營、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、民間開放公共服務(wù)、公私伙伴關(guān)系等，目前無論國際還是國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的定義。從廣義上來說，PPP是指為公共產(chǎn)品和服務(wù)建立的各種合作關(guān)系的總稱，合作雙方分別為政府和民營資本，政府作為受益方，會(huì)以經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)作為補(bǔ)償授予民營資本。主要包括BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）以及各種衍生模式。狹義PPP比較注重項(xiàng)目合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)性和收益性，它的公共產(chǎn)品和服務(wù)是有償?shù)奶峁┙o消費(fèi)者使用。在我國財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)文件）對(duì)于PPP模式的定義如下：政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
二、PPP模式在我國的發(fā)展歷程
中國早在20世紀(jì)80年代，就開始積極探索政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域方面合作的可能性。從時(shí)間上來劃分，PPP模式大概可以分為五個(gè)階段：探索階段、起步階段、推進(jìn)階段、反復(fù)階段和推廣階段。
（一）PPP模式探索階段
正如上文所述，從20世紀(jì)80年代開始，我國已經(jīng)開始PPP模式的探索。在此期間，PPP模式是一種典型的BOT模式為其主要的形式，但是參與的社會(huì)資本大多為外資。在特殊的時(shí)代背景下PPP模式開始了探索階段：1978年我國開始實(shí)行改革開放的政策，成功吸引了一大批外資企業(yè)在一些快速消費(fèi)領(lǐng)域集中投資。隨著改革的力度進(jìn)一步加大，部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始對(duì)一些民營資本放開。
與此同時(shí)，國際上由于拉美等國家的債務(wù)危機(jī)問題，導(dǎo)致一些歐洲國家為了維持國家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，開始一些BOT模式的探索。其中最為典型的就是土耳其將BOT模式應(yīng)用到阿科伊核電廠項(xiàng)目的建設(shè)。這一模式的成功，被其他國家紛紛效仿，中國也是其中之一。在此階段中，我國在深圳市廣深沙角B電廠項(xiàng)目進(jìn)行了首例BOT項(xiàng)目的實(shí)踐。和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力開發(fā)公司于1984年合作興建，并于1988年4月正式投入商業(yè)運(yùn)行。香港合和電力（中國）有限公司擁有上述電廠10年的特許經(jīng)營權(quán)，該電廠已于1999年8月移交給深圳市廣深沙角B電力有限公司。在探索過程中，我國各項(xiàng)法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央報(bào)備，獲得允許后方能實(shí)施項(xiàng)目。
?。ǘ㏄PP模式的試點(diǎn)階段
1994年之后，我國PPP模式正式開始進(jìn)入試點(diǎn)階段。同時(shí)，國內(nèi)各專家學(xué)者也開始專注于PPP模式的相關(guān)研究。
1994年，一大批BOT試點(diǎn)項(xiàng)目開始被國家計(jì)委核準(zhǔn)，其中代表性的項(xiàng)目包括：廣西來賓B電廠項(xiàng)目、成都自來水六廠B廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長江大橋項(xiàng)目和長沙望城電廠項(xiàng)目。廣西來賓B電廠項(xiàng)目是國家層面批準(zhǔn)的首個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，該項(xiàng)目是由法國電力公司和阿爾斯通公司聯(lián)合中標(biāo)，以18年的特許經(jīng)營為施工條件。電廠已于2015年9月移交給廣西政府。試點(diǎn)階段中國家計(jì)委和地方政府推出的BOT項(xiàng)目涵蓋了，電力供應(yīng)、水務(wù)、公路和橋梁等。然而，由于資金和政策等方面的原因，很多的試點(diǎn)項(xiàng)目無法順利運(yùn)行。但是，很多項(xiàng)目的失敗也同樣給PPP模式進(jìn)一步發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
?。ㄈ㏄PP模式推進(jìn)階段
中國的PPP模式經(jīng)過幾年的試點(diǎn)階段后，也開始正式進(jìn)入推進(jìn)階段。
經(jīng)過幾年的試點(diǎn)，中國的PPP模式正式進(jìn)入推進(jìn)階段。在此期間，我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革正式確立，這為PPP模式的推進(jìn)提供了重要的市場(chǎng)環(huán)境。全國各地如雨后春筍般地涌現(xiàn)出市場(chǎng)化程度極高的PPP項(xiàng)目，其中以污水類和管廊類居多，但也有地鐵、燃?xì)狻⑿鲁堑软?xiàng)目。具有代表性的項(xiàng)目有北京地鐵四號(hào)線、淮南新城項(xiàng)目，威立雅水務(wù)公司、新奧能源控股有限公司（原新奧燃?xì)猓⒏廴A燃?xì)庥邢薰镜仍诟鞯貐^(qū)投資的水務(wù)、燃?xì)忭?xiàng)目。在推進(jìn)階段中，各類項(xiàng)目在招投標(biāo)過程中市場(chǎng)化表現(xiàn)非常明顯：首先，無論是外企還是民營，甚至是國企都處于共同的市場(chǎng)環(huán)境中。各類市政公用項(xiàng)目無論有沒有盈利的空間，在招投標(biāo)過程中受到人為因素的影響并不是太大。
在推進(jìn)階段，PPP項(xiàng)目數(shù)量呈幾何倍數(shù)增長，其中多數(shù)項(xiàng)目已經(jīng)圓滿落地，但是由于政策和經(jīng)濟(jì)等方面的因素，少數(shù)項(xiàng)目也出現(xiàn)了失敗情況。
?。ㄋ模㏄PP模式反復(fù)階段
2009年至2012年，PPP模式在我國處于反復(fù)階段。在此過程中，由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、資源短缺、市政基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問題也逐步顯現(xiàn)。
2008年美國次級(jí)貸款危機(jī)突然爆發(fā)，為了避免我國經(jīng)濟(jì)形式受到影響，我國的政府推出了積極的財(cái)政政策和貨幣政策，其中更是有一個(gè)四萬億元的刺激計(jì)劃。在該計(jì)劃中政府作為主導(dǎo)者，利用各地國有企業(yè)開展投融資工作。在此階段中，國企和央企獲得了銀行大量的授信，在產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。由于國有企業(yè)在資源和人脈方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，使得社會(huì)資本很難參與競(jìng)爭。政府為了應(yīng)對(duì)這一情況，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（即新“非公經(jīng)濟(jì)36條”），隨后國務(wù)院各部委也出臺(tái)了一系列落實(shí)新“非公經(jīng)濟(jì)36條”的細(xì)則，但是PPP市場(chǎng)格局基本上未發(fā)生變化。
?。ㄎ澹㏄PP模式推廣階段
2013年至今，我國PPP模式處于推廣階段。
為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神，財(cái)政部于2013年底全面部署PPP項(xiàng)目的推廣工作。2014年5月，財(cái)政部專門成立政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，六部委起動(dòng)特許立法工作，在征得社會(huì)意見和建議后，聯(lián)合制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》于2015年6月1日正式施行。
PPP模式對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、化解地方政府債務(wù)危機(jī)、解決地方政府融資等方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。因此近年來國務(wù)院及相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策性文件，大力推廣PPP項(xiàng)目，并鼓勵(lì)地方政府積極介入各種PPP項(xiàng)目。因此，未來的很長一段時(shí)間內(nèi)，PPP模式將在中國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域扮演著主要角色。
三、PPP模式的發(fā)展困境
當(dāng)今政府無論是在政策還是資源上都向PPP項(xiàng)目傾斜，但是在實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)許多項(xiàng)目只是變相的融資，并沒有從根本上考慮項(xiàng)目質(zhì)量、運(yùn)營與維護(hù)績效等問題。所以市場(chǎng)上出現(xiàn)了大量的PPP項(xiàng)目落地困難、“叫好不叫座”的問題。自2014年以來推出的PPP項(xiàng)目，只有百分之十幾的簽約率。雖然42號(hào)文的出臺(tái)回應(yīng)了相關(guān)質(zhì)疑，但是當(dāng)前中國PPP項(xiàng)目的前景仍然不容樂觀。
?。ㄒ唬╉?xiàng)目的吸引力與收益率不足
從資本逐利的角度來看，PPP項(xiàng)目的吸引力取決于兩個(gè)方面：一 、PPP項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)率是否充足，以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否可控。二、項(xiàng)目的可獲得性，主要體現(xiàn)上政府的參與熱情是否高漲。
政府對(duì)收益率不足的存量項(xiàng)目大力推廣，因?yàn)檫@是化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。但是在此類項(xiàng)目中，社會(huì)資本無法真正的參與該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造等全部過程，因此通過效率等手段來增加收益的可能不大。所以，在真正的實(shí)施過程，并沒有太多的社會(huì)資本愿意參與到該項(xiàng)目過程中。而收益率充足的項(xiàng)目屬于政府手中比較稀缺的資源，政府往往不愿意將其推向市場(chǎng)。即便在特殊情況下，為了促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。由于存在較大的尋租空間，易發(fā)生暗箱操作等許多問題。同時(shí)，許多國有企業(yè)在此類項(xiàng)目的競(jìng)爭中存在較大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)民營資本產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。
預(yù)期收益率不足的增量項(xiàng)目在實(shí)施過程中，由于社會(huì)資本有機(jī)會(huì)參與到該項(xiàng)目全部過程中，從而提高效率、增加收益，但是政府仍然需要承擔(dān)較大的財(cái)政輸出。然而，42號(hào)文和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》明確要求將此類支出納入一般性公共預(yù)算管理，且比例不得超過10%。但是現(xiàn)行的政府財(cái)政壓力下，10%的硬性指標(biāo)使得很多財(cái)政收入不足的地方政府推出此類項(xiàng)目。而預(yù)期收益充足的項(xiàng)目，該類項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)可見，但是存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的重要舞臺(tái)。此類項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于政府與社會(huì)資本之間的協(xié)議是否平等、互利互惠和誠實(shí)守信。但是在以往的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)地方政府在以往的PPP實(shí)踐中存在以下幾個(gè)方面的問題：一、政府對(duì)于項(xiàng)目的行政干預(yù)過多； 二、政府頻繁改變項(xiàng)目動(dòng)作的外部環(huán)境，許多政策實(shí)施一半就改變初衷。如批準(zhǔn)商業(yè)競(jìng)爭的其他項(xiàng)目，影響原項(xiàng)目的收益。三、政府信用不佳，存在不履約或履約不到位的情況。鑒于此，很多社會(huì)資本對(duì)于目前政府的契約精神和合作態(tài)度仍然心有余悸。
?。ǘ┍Ｔ鲩L壓力下政府重融資、輕管理
國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年中國GDP同比增長7%，這是繼2008年金融危機(jī)以來最低增速。在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，許多地方政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，加大重點(diǎn)領(lǐng)域的有效投資，鼓勵(lì)以特許經(jīng)營權(quán)等方式開展市場(chǎng)化融資。PPP融資成為了許多政府的救命稻草。
但是，PPP項(xiàng)目的重要功能之一是通過引進(jìn)社會(huì)資本在生產(chǎn)管理等方面的新技術(shù)，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。如果只考慮其融資功能，那么PPP項(xiàng)目也只是將財(cái)政支付的時(shí)間延后。換言之，如果只是利用PPP的融資功能的話，那么PPP與傳統(tǒng)的私人部門為政府墊資的BT模式并沒有太多的區(qū)別。“重融資，輕管理”會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目選擇上出現(xiàn)懶惰與盲目，將PPP引入BT的老路。PPP項(xiàng)目本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)地方政府相關(guān)的管理能力要求頗高。許多地方政府只看重PPP的融資功能。同時(shí)，PPP操作程序較為復(fù)雜、耗時(shí)長，地方政府在推行時(shí)易產(chǎn)生畏難情緒。最后，許多政府的領(lǐng)導(dǎo)層換屆頻繁，使得PPP項(xiàng)目不確定性因素增加。2015年5月發(fā)布的《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題的意見》允許存量項(xiàng)目繼續(xù)通過平臺(tái)貸款融資，一定程度上可以看作是在PPP推行受阻情況下的一種妥協(xié)。
?。ㄈ┫嚓P(guān)體制不健全導(dǎo)致PPP運(yùn)行的成本較高
PPP模式的基礎(chǔ)思想是通過公共部門和私人部門之間通過合約而建立起來的一種互惠互利的合作模式。由于項(xiàng)目合作關(guān)系的長期性、經(jīng)濟(jì)性、不確定性以及PPP合同自身的不完備性，這一系列的因素導(dǎo)致交易成本的產(chǎn)生。本文主要從PPP項(xiàng)目的五個(gè)階段，梳理出中國在操作流程的每一個(gè)階段中存在的主要體制問題。（1）項(xiàng)目識(shí)別階段，中國對(duì)公共服務(wù)需求的評(píng)估不夠科學(xué)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在項(xiàng)目落實(shí)方面有著比較大的話語權(quán)，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施過程中人為的影響因素比較大。其次項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)尚未建立，無法將項(xiàng)目全部生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值（Public Sector Comparator，PSC）進(jìn)行比較。（2）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。PPP項(xiàng)目的審批存在多頭監(jiān)管問題。財(cái)政部負(fù)債PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)介和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過相關(guān)驗(yàn)證的項(xiàng)目交由政府審核。然而當(dāng)項(xiàng)目在地方進(jìn)行推介時(shí)又進(jìn)行了一次審核。（3）項(xiàng)目采購階段。首先加強(qiáng)項(xiàng)目招投標(biāo)的公開性和競(jìng)爭性。由于各種利益的分配問題，在項(xiàng)目招投標(biāo)過程中會(huì)出現(xiàn)人為操作等不確定性因素。雖然國家積極應(yīng)對(duì)這一問題出臺(tái)了《政府采購法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》、《政府采購競(jìng)爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等相關(guān)法律性文件。但是具體的執(zhí)行情況還有待檢驗(yàn)。（4）項(xiàng)目執(zhí)行階段。PPP項(xiàng)目的長期性及不完全性決定了PPP在執(zhí)行過程中可能會(huì)出現(xiàn)許多不確定性因素，導(dǎo)致很多的社會(huì)資本在簽約合同時(shí)，公平性難以得到保證。（5）項(xiàng)目移交階段。由于中國缺乏比較權(quán)威公正的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)。一方面，在國企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目中，國家分別飾演“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”。在利益分配時(shí)，難以達(dá)到公平性和公開性。
四、結(jié)論及相關(guān)政策建議
PPP在中國的發(fā)展主要是由地方性融資需求推動(dòng)的。與此同時(shí)，各種相關(guān)的法律政策的出臺(tái)也在為PPP的發(fā)展保駕護(hù)航。改革開放后，中國的PPP模式分別經(jīng)歷了探索階段、試點(diǎn)階段、推進(jìn)階段、反復(fù)階段和推廣階段。可以看出PPP項(xiàng)目在我國的發(fā)展前途還是比較明朗的，但是我國的相關(guān)政策、環(huán)境和體制等方面的因素，嚴(yán)重制約著PPP的持續(xù)健康發(fā)展。為了保證PPP項(xiàng)目在順利實(shí)施，保證社會(huì)資本的安全，有效控制相關(guān)項(xiàng)目的各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的相關(guān)目標(biāo)，解決PPP項(xiàng)目落地困難的相關(guān)問題，本文提出以下幾點(diǎn)建議：
第一，在項(xiàng)目的識(shí)別階段中，建立科學(xué)化的項(xiàng)目篩選手段。完備的財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)、先進(jìn)的信息公開和交流協(xié)調(diào)機(jī)制等。現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目采購都是分多次采購的，所以可以適當(dāng)增加有實(shí)力的社會(huì)資本數(shù)量，以公開信息等手段，引起社會(huì)資本的關(guān)注。財(cái)政部應(yīng)做好各種措施和應(yīng)對(duì)方案，力求做到各方滿意。用市場(chǎng)的規(guī)則融入PPP項(xiàng)目中，降低人為因素的干擾。
第二，招標(biāo)采購方式的界定。相關(guān)部門應(yīng)基于PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，并結(jié)合投標(biāo)人的相關(guān)資格情況，確定招標(biāo)采購方式。具體可以參照，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于那些規(guī)模龐大、經(jīng)濟(jì)效益明顯的項(xiàng)目，建議采用市場(chǎng)化公開的競(jìng)爭手段。而那些同樣規(guī)模龐大、需求不夠明顯的項(xiàng)目，應(yīng)采用競(jìng)爭性磋商方式。
第三，規(guī)范招標(biāo)采購的流程。在典型的采購實(shí)踐過程中，存在著政府直接選定社會(huì)資本，以單一的方式進(jìn)行招標(biāo)采購，導(dǎo)致后期執(zhí)行情況不理想。政府應(yīng)充分利用其采購平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布各種PPP項(xiàng)目采購信息，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目周期的漫長性，切不可對(duì)了應(yīng)對(duì)眼前情況而加大不可預(yù)計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第四，項(xiàng)目投標(biāo)采購后續(xù)的相關(guān)監(jiān)督管控工作。在已往的項(xiàng)目中，出現(xiàn)了許多忽視項(xiàng)目后期執(zhí)行義務(wù)的問題。因此僅僅重視項(xiàng)目準(zhǔn)備和招標(biāo)采購環(huán)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對(duì)于周期長、規(guī)模大、技術(shù)難的PPP項(xiàng)目，簽署相關(guān)采購合同僅僅是項(xiàng)目的開始階段，后續(xù)的建設(shè)與運(yùn)營都需要專業(yè)而嚴(yán)格的管控，參與其項(xiàng)目的全部過程，嚴(yán)禁單純利用PPP做市場(chǎng)化融資。